Cassazione Civile, Sentenza n. 17616/2022 del 31/05/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'impugnazione, da parte di L'Originale Alfredo, della vendita "in blocco" dell'immobile di Piazza Augusto Imperatore (originariamente trasferito al Fondo Immobili Pubblici - FIP) disposta da Investire SGR in favore di Atlantica Properties. La ricorrente (L'Originale) lamentava la mancata pubblicità e procedure comparative, la violazione di presunti diritti di opzione e prelazione spettanti al conduttore (richiamando artt. 3 e 4 d.l. 351/2001 e i decreti ministeriali), nonché il mancato rispetto della tutela dei "negozi storici". In primo grado il TAR aveva declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario; il Consiglio di Stato aveva poi riformato, affermando la giurisdizione amministrativa. Investire e i Ministeri hanno proposto ricorso in Cassazione lamentando difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la vendita dal Fondo a terzi è atto di diritto privato e che le doglianze di L'Originale miravano a tutelare diritti soggettivi privatistici (prelazione/opzione).

La decisione

La Corte di legittimità (Sezioni Unite) ha accolto i ricorsi di Investire SGR e dei Ministeri, ha cassato la sentenza del Consiglio di Stato e ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha ritenuto che l'atto di trasferimento del fabbricato dal Fondo FIP a Atlantica Properties sia un contratto di diritto privato (operazione a valle dell'apporto al Fondo regolata dall'art. 4 d.l. 351/2001) e non un esercizio di potere amministrativo soggetto alla disciplina pubblicistica delle dismissioni; quindi le censure concernenti la vendita a terzi e l'accertamento di diritti di prelazione/opzione sono emendate al giudice ordinario.

Norme richiamate

• decreto legge n. 351/2001 (art. 3)

  menzionato nei motivi di ricorso e nella sentenza come disciplina applicabile alle operazioni di cartolarizzazione

  L'art. 3 si riferisce alle operazioni di cartolarizzazione (società di cartolarizzazione) e alle garanzie/procedimenti ad esse connessi; la Corte segnala che questa disciplina non si estende automaticamente alle vendite operate da fondi comuni di investimento gestiti da SGR (operazioni rimaste di natura privatistica)

• decreto legge n. 351/2001 (art. 4)

  "Le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 3 si applicano, per quanto compatibili, ai trasferimenti dei beni immobili ai fondi comuni di investimento di cui al comma 1"

  L'art. 4 individua nella fase di apporto al Fondo il momento di chiusura della fase pubblicistica: le successive rivendite operate dal Fondo sono atti negoziali di diritto privato e non esercizio di poteri amministrativi

• dd.mm. del MEF 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003

  Regolamentano aspetti tecnici/operativi delle dismissioni e delle modalità di vendita per le specifiche fattispecie citate, ma non impongono alle vendite effettuate dai fondi a terzi i vincoli propri delle procedure pubblicistiche; i decreti di trasferimento del 2004 evidenziano il trasferimento della proprietà al Fondo e la separazione patrimoniale

• decreti ministeriali del 23 dicembre 2004 (Trasferimento I e II)

  "Il Fondo è immesso nel possesso giuridico degli immobili trasferiti... costituiranno patrimonio del Fondo, separato a tutti gli effetti da quello della SGR"

  Confermano che, dall'efficacia del trasferimento, gli immobili costituiscono patrimonio del Fondo (soggetto privato) e che il pagamento del corrispettivo avviene contestualmente: la vendita successiva è negozio privato

• articolo 38, legge n. 392/1978

  Riconosce diritti di prelazione per il conduttore in certe vendite; la Corte però ha distinto la fattispecie qui in esame ritenendo che le doglianze basate su tale norma, così come sull'art. 3 d.l. 351/2001, attengono a diritti privatistici che spettano al giudice ordinario quando la vendita è un atto negoziale del Fondo

• art. 8 c.p.a.

  Consente l'accertamento incidentale nel processo amministrativo; la Corte ha osservato che l'accertamento di diritti privatistici (prelazione/opzione) non può trasformare la causa in materia amministrativa quando il petitum sostanziale è privatistico

• art. 3-bis d.l. 351/2001

  Richiamato nei motivi di L'Originale per l'opzione; la Corte ha valutato che la disciplina di cartolarizzazione e le tutele per i conduttori non si estendono automaticamente alle vendite effettuate dal Fondo ai terzi

• art. 97 Costituzione

  Invocato dalle parti rispetto ai principi di imparzialità e trasparenza; la Corte ha ricordato che tali principi governano l'attività amministrativa, ma non trasformano in pubblicistici gli atti negoziali privati dei fondi

Massime di principio

• Se un immobile pubblico è stato trasferito a un fondo comune di investimento (FIP) ai sensi dell'art. 4 d.l. 351/2001, il successivo trasferimento dell'immobile dal Fondo a un terzo è, di regola, un atto di diritto privato e rientra nella giurisdizione del giudice ordinario
• Le contestazioni relative alla legittimità della fase pubblicistica (es. scelta del gestore del fondo, atti di trasferimento dallo Stato al Fondo) sono tipicamente di competenza del giudice amministrativo, ma devono essere tempestivamente dedotte e rientrare nel thema decidendum; deduzioni tardive o introdotte in memoria possono essere dichiarate inammissibili
• I diritti del conduttore (opzione, prelazione) sono diritti soggettivi di natura privatistica e, quando l'atto impugnato è un negozio privato del Fondo, il loro accertamento spetta al giudice ordinario; non è possibile agganciare automaticamente tali questioni alla giurisdizione amministrativa tramite azioni incidentali
• Per far valere l'illegittimità di una procedura di dismissione pubblica è necessario mirare agli atti amministrativi che hanno carattere pubblicistico (es. decreti di trasferimento, atti di selezione del gestore): in tali ipotesi la via amministrativa è la più adeguata
• In contenziosi misti, è essenziale identificare il petitum sostanziale (il "bene della vita" richiesto) e la natura intrinseca della posizione dedotta (diritto soggettivo vs interesse legittimo) per determinare la giurisdizione competente
• Per conservare o esercitare eventuali diritti di prelazione/opzione il conduttore dovrebbe vigilare sulle comunicazioni e sulla partecipazione alle procedure di vendita e, se necessario, adire pronto il giudice ordinario per l'accertamento dei propri diritti privatistici