Sentenza n. 7284/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

AGEA e ADER hanno impugnato la sentenza del TAR sostenendo, con un articolato motivo, che l’eventuale contrasto di un provvedimento amministrativo con il diritto dell’Unione determina un ordinario vizio di legittimità e la sua annullabilità, non la nullità né una generale possibilità di disapplicazione dopo la scadenza dei termini per ricorrere. Hanno dedotto che la primazia del diritto UE attiene al rapporto tra norme e non consente di rimettere in discussione provvedimenti amministrativi definitivi, né di recuperare la contestazione impugnando atti meramente consequenziali o esecutivi; hanno inoltre contestato la rilevanza della distinzione tra giudicato di rito e di merito e richiamato la certezza del diritto e i limiti eccezionali del riesame in autotutela. Secondo le appellanti, le pronunce europee sulle quote latte riguardavano solo alcuni criteri di calcolo e non la fonte del potere di imporre il prelievo. La società agricola ha eccepito in via preliminare l’improcedibilità dell’appello per l’obbligo di ricalcolo derivante dall’art. 10-ter della legge n. 103/2023 e, in subordine, ha chiesto il differimento per aderire alla procedura conciliativa. La controversia originaria riguardava l’intimazione di pagamento AGEA di 782.299,94 euro per il prelievo supplementare relativo alle campagne 2003/2004, 2005/2006, 2006/2007 e 2007/2008; la società ne chiedeva l’annullamento, contestando anche la compatibilità con il diritto UE della disciplina e degli atti applicativi.

La decisione

L’appello è accolto e la sentenza del TAR è riformata; il ricorso di primo grado è respinto integralmente. La società non ha aderito alla procedura conciliativa ex art. 10-ter e ha chiesto il passaggio in decisione; la sua eccezione di improcedibilità non è accolta. Il Consiglio di Stato afferma che la violazione del diritto UE da parte di un provvedimento amministrativo comporta, di regola, un ordinario vizio di legittimità e la mera annullabilità, non una nullità che consenta di superare l’inoppugnabilità. Il provvedimento deve essere impugnato nei termini decadenziali; una volta divenuto definitivo, i suoi vizi non possono essere recuperati impugnando atti successivi meramente applicativi o esecutivi. La disapplicazione della norma interna incompatibile con una disposizione UE direttamente efficace non equivale alla disapplicazione senza limiti temporali di un provvedimento amministrativo consolidato. La certezza del diritto impedisce, in via generale, di riaprire rapporti esauriti; il riesame in autotutela secondo la giurisprudenza Kühne & Heitz riguarda presupposti eccezionali e non era stato richiesto nel caso concreto. Le pronunce della Corte di giustizia sulle quote latte incidevano sulle modalità di esercizio del potere e sui criteri di calcolo, non sulla fonte attributiva del potere di imporre il prelievo: ne conseguiva un vizio ordinario di legittimità. La precedente conclusione del giudizio con una pronuncia in rito non impediva la stabilizzazione degli atti, che derivava dalla scadenza dei termini di impugnazione e non dalla formazione di un giudicato sostanziale favorevole all’amministrazione. Gli atti presupposti del prelievo erano ormai definitivi, sicché il TAR non poteva riesaminarne la legittimità tramite l’impugnazione dell’intimazione. La società appellata è condannata alle spese dei due gradi, liquidate in 4.000 euro oltre accessori di legge, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 10-ter l. n. 103/2023

  Con successiva ordinanza n. 5032/2025 la Sezione ha accolta la domanda di rinvio ex art. 10-ter della legge n. 103/2023.

  La disposizione è richiamata per la procedura conciliativa e per il rinvio della trattazione; la società non vi ha aderito. La sentenza non riconosce che essa imponga nel caso concreto l’improcedibilità dell’appello o il ricalcolo.

Massime di principio

• La violazione del diritto dell’Unione da parte di un provvedimento amministrativo determina, di regola, un ordinario vizio di legittimità e la mera annullabilità, non una nullità che consenta di superare la scadenza dei termini di impugnazione.
• La primazia del diritto UE e la disapplicazione della norma interna incompatibile non autorizzano il giudice a disapplicare senza limiti temporali provvedimenti amministrativi divenuti definitivi: il regime delle fonti non va sovrapposto a quello degli atti amministrativi.
• Una volta divenuto inoppugnabile il provvedimento originariamente lesivo, i vizi che lo riguardano non possono essere fatti valere indirettamente impugnando atti successivi meramente consequenziali, applicativi o esecutivi.
• La stabilizzazione del provvedimento amministrativo può derivare dalla consumazione dei termini di impugnazione anche quando il precedente giudizio si sia concluso con una pronuncia in rito e non con una decisione di merito; non è necessario che si sia formato un giudicato sostanziale favorevole all’amministrazione.
• Quando le pronunce della Corte di giustizia incidono sulle modalità di esercizio di un potere amministrativo o sui criteri di calcolo, senza investire la norma attributiva del potere, l’eventuale contrasto integra un ordinario vizio di legittimità e non una radicale carenza di potere.

Come è indicizzato