Sentenza n. 1919/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti statali che hanno dato attuazione al meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, deducendo, tra l’altro, l’illegittimità costituzionale della disciplina legislativa per violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost., dei principi di legalità, riserva di legge, ragionevolezza, proporzionalità, non arbitrarietà, tutela della proprietà e libertà d’impresa, nonché degli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU. Sono stati inoltre dedotti la violazione dei limiti alla fissazione retroattiva dei tetti di spesa, del legittimo affidamento, della certezza del diritto e della buona fede, l’erronea inclusione dei costi dei servizi nel costo dei dispositivi medici, il difetto di istruttoria e motivazione, la violazione della trasparenza amministrativa e, con i motivi aggiunti, la violazione della partecipazione procedimentale, il travisamento dei fatti, l’erronea applicazione delle linee guida e dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, nonché l’incompatibilità del payback calcolato al lordo dell’IVA con il diritto dell’Unione. Con i motivi aggiunti sono stati impugnati anche gli atti della Regione Sardegna recanti l’individuazione dell’importo dovuto dalla ricorrente. In una memoria tardiva non notificata alle controparti, la ricorrente ha inoltre introdotto una censura di illegittimità costituzionale dell’art. 7, commi 1 e 2, del d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025, sostenendo che la definizione agevolata mediante pagamento del 25% avrebbe indebitamente condizionato l’esercizio del diritto di difesa e alterato la concorrenza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo perché infondato, richiamando i propri precedenti e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. Ha ritenuto che il meccanismo di payback relativo agli anni 2015-2018 costituisca una misura ragionevole e proporzionata nell’ambito del bilanciamento legislativo e ha confermato la legittimità della disciplina e degli atti statali impugnati. Il ricorso per motivi aggiunti, avente a oggetto gli atti regionali di quantificazione e imputazione degli importi dovuti, è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario competente entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. La nuova censura contro l’art. 7 del d.l. n. 95/2025 è stata ritenuta irricevibile perché introdotta con memoria tardiva e non notificata; comunque, la questione di costituzionalità è stata giudicata priva di rilevanza, poiché la ricorrente non aveva effettuato il pagamento agevolato e non intendeva avvalersi della definizione. Il TAR ha inoltre escluso la manifesta infondatezza della questione, qualificando il pagamento ridotto come beneficio facoltativo e meccanismo di definizione agevolata: l’impresa può coltivare il giudizio se non aderisce, oppure beneficiare della riduzione accettando gli effetti estintivi previsti dalla legge. Le spese sono state compensate, con contributo unificato a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  Disciplina il tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici e il correlato meccanismo di ripiano a carico delle aziende fornitrici, compreso il procedimento relativo agli anni 2015-2018.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 6 luglio 2011, n. 98

  Costituisce una delle basi normative del sistema di contenimento della spesa sanitaria e di determinazione dei tetti di spesa per dispositivi medici.

• art. 1, comma 131, lett. b), l. 24 dicembre 2012, n. 228

  Richiamato quale disposizione integrante la disciplina legislativa del tetto di spesa e del ripiano per dispositivi medici.

• art. 7, comma 1, d.l. 17 giugno 2025, n. 95, convertito dalla l. 8 agosto 2025, n. 118

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali ...

  Introduce una definizione agevolata facoltativa del debito da payback, stabilendo che il versamento del 25% estingue l’obbligazione e preclude ulteriori azioni giudiziarie connesse agli importi relativi agli anni 2015-2018.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata appartenente alla sua giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 74 c.p.a.

  nel caso in cui ravvisi [...] la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata.

  Giustifica l’adozione della sentenza semplificata in presenza di questioni già definite da precedenti conformi e di manifesta infondatezza o inammissibilità.

• art. 43 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla possibilità di proporre motivi aggiunti e alla tardività della memoria con cui la ricorrente ha introdotto una nuova censura.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di avvisare le parti delle possibili questioni rilevate d’ufficio, tra cui l’irricevibilità della memoria tardiva, la parziale improcedibilità e il difetto di giurisdizione.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Disciplina la trattazione da remoto dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

• art. 3 Cost.

  Parametro invocato per censurare la violazione dell’eguaglianza, della ragionevolezza e della proporzionalità; la questione relativa alla definizione agevolata è stata ritenuta non manifestamente fondata.

• art. 24 Cost.

  Parametro invocato in relazione alla pretesa compressione del diritto di difesa; il TAR ha escluso che la definizione agevolata imponga una rinuncia all’azione giudiziaria.

• art. 41 Cost.

  Parametro invocato per la presunta alterazione della concorrenza; il meccanismo di payback è stato ritenuto dalla Corte costituzionale e dal TAR ragionevole e proporzionato.

• art. 113 Cost.

  Parametro invocato in relazione alla sindacabilità degli atti amministrativi e al diritto di tutela giurisdizionale; non ritenuto leso dalla disciplina della definizione agevolata.

• Corte costituzionale, sentenza n. 139/2024

  Ha esteso a tutte le aziende fornitrici, comprese quelle che hanno instaurato o intendono proseguire il contenzioso, la riduzione della quota di payback prevista dalla disciplina allora vigente.

• Corte costituzionale, sentenza n. 140/2024

  Ha ritenuto il meccanismo di payback sui dispositivi medici, per gli anni 2015-2018, ragionevole e proporzionato nell’ambito del bilanciamento legislativo.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 costituisce, secondo la disciplina esaminata e alla luce delle sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, una misura ragionevole e proporzionata di contenimento della spesa sanitaria, non incompatibile in sé con i principi di eguaglianza, ragionevolezza, libertà d’impresa e tutela della proprietà.
• La controversia sugli atti regionali che individuano e quantificano, nei confronti della singola azienda fornitrice, l’importo concretamente dovuto a titolo di payback appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario; il giudice amministrativo deve dichiarare il difetto di giurisdizione e indicare il termine per la riassunzione ai sensi dell’art. 11 c.p.a.
• Una censura nuova introdotta per la prima volta con una memoria non notificata alle controparti e depositata oltre i termini processuali non può essere esaminata come motivo aggiunto ed è irricevibile.
• La questione di legittimità costituzionale è priva di rilevanza quando riguarda una disposizione che il giudice non deve applicare per decidere la controversia concreta; ciò si verifica, in particolare, quando l’impresa non ha aderito al meccanismo di definizione agevolata cui la disposizione collega determinati effetti estintivi e preclusivi.
• Una disciplina che consenta al debitore di scegliere tra la coltivazione dell’azione giudiziaria, con assunzione del rischio della decisione, e il pagamento agevolato con effetti estintivi non impone di per sé una rinuncia al diritto di difesa, purché l’adesione al beneficio sia libera e la disciplina non discrimini irragionevolmente categorie omogenee di soggetti.

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