Sentenza n. 10627/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

L'associazione ha impugnato il provvedimento ministeriale che, in asserita ottemperanza a una precedente sentenza, ha escluso il proprio progetto dalla fase esecutiva di un'iniziativa selezionata, nonché il precedente decreto di sospensione del progetto. Ha dedotto: violazione del diritto di difesa e degli artt. 24, 97 e 113 Cost., sostenendo che l'Amministrazione avrebbe trasformato l'esercizio del diritto di agire in giudizio contro il Ministero, relativo a un diverso progetto, in una causa di conflitto di interessi; erronea interpretazione dell'art. 7 della convenzione, che subordinava il rapporto all'assenza di pendenze giudiziali o stragiudiziali, assumendo che la clausola fosse riferibile alla candidatura e alla stipula e non a controversie instaurate successivamente; in subordine, illegittimità o nullità della clausola ove interpretata come divieto permanente di instaurare controversie; insussistenza del conflitto di interessi, anche perché l'art. 6-bis l. 241/1990 riguarda i funzionari pubblici e non il soggetto privato; violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; difetto e insufficienza di motivazione; insussistenza in fatto della violazione convenzionale; illegittimità della sospensione atipica e prolungata del progetto, in violazione dell'art. 2, comma 7, l. 241/1990. Il Ministero ha eccepito l'inutilità concreta del ricorso, sostenendo che la convenzione si sarebbe già risolta automaticamente per mancata comunicazione delle sopravvenute diffide e del contenzioso, nonché la tardività dell'impugnazione del decreto di sospensione. Nel merito ha sostenuto che non fosse sanzionato l'esercizio dell'azione giudiziaria, ma la violazione dell'obbligo informativo previsto dalla convenzione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato sussistente la giurisdizione amministrativa, ritenendo che la controversia riguardasse l'ammissione alla fase esecutiva di un progetto, successiva alla coprogettazione, entrambe fasi assoggettate a disciplina pubblicistica; ha distinto tale vicenda dalle controversie relative all'esecuzione del rapporto, devolute al giudice ordinario. Ha respinto l'eccezione di tardività, rilevando che il decreto di sospensione non aveva definito il procedimento, ma aveva rinviato le determinazioni a un successivo provvedimento, poi adottato con nuova e ulteriore motivazione; inoltre, una precedente sentenza non appellata tra le medesime parti aveva già qualificato la sospensione come temporanea e imposto all'Amministrazione di provvedere, risultando incompatibile con un onere di immediata impugnazione. Nel merito ha accolto i primi due motivi. Le controversie e le diffide erano state ritualmente notificate alla medesima Amministrazione, sicché non vi era stata violazione dell'obbligo informativo. L'art. 7 della convenzione deve essere interpretato restrittivamente: il riferimento all'assenza di pendenze giudiziali o stragiudiziali riguarda la candidatura e la stipula della convenzione e non può essere trasformato in un divieto permanente di instaurare controversie future. Una diversa interpretazione lederebbe il diritto di difesa garantito dall'art. 24 Cost., in rapporto con i principi di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost. e con la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione di cui all'art. 113 Cost. La dichiarazione resa alla stipula era pertanto veritiera e l'esercizio dell'azione giudiziaria non poteva essere illegittimamente rimproverato all'associazione né utilizzato per escludere il progetto. Il TAR non ha esaminato la censura subordinata sulla validità della clausola né quelle relative al precedente decreto di sospensione, già definite dalla sentenza non appellata del 6 dicembre 2024; le ulteriori censure sono state assorbite. Gli atti impugnati sono stati annullati nei limiti indicati in motivazione, con obbligo dell'Amministrazione di rideterminarsi. Spese compensate per la parziale novità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 24 Cost.

  "tra i principi supremi del nostro ordinamento costituzionale, in cui è intimamente connesso con lo stesso principio di democrazia l’assicurare a tutti e sempre, per qualsiasi controversia, un giudice e un giudizio"

  L'esercizio del diritto di difesa e di azione giudiziaria non può essere trattato in modo deteriore dall'Amministrazione né costituire, di per sé, una causa ostativa alla prosecuzione di un rapporto amministrativo.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento impediscono di utilizzare l'esercizio dell'azione giudiziaria come ragione sostanziale per escludere un soggetto da una fase pubblicistica.

• art. 113 Cost.

  La tutela contro gli atti della pubblica amministrazione deve essere effettiva e non può essere compressa mediante clausole o provvedimenti che penalizzino chi agisce in giudizio.

• art. 117, comma 1, Cost.

  La disposizione collega la tutela costituzionale del diritto di difesa al diritto a un ricorso effettivo garantito dal diritto dell'Unione europea.

• art. 47, paragrafo 1, CDFUE

  Il diritto a un ricorso effettivo concorre a impedire interpretazioni convenzionali che scoraggino o sanzionino l'accesso alla giustizia.

• art. 6-bis l. 241/1990

  La disciplina del conflitto di interessi richiamata dalla ricorrente riguarda il conflitto riferibile ai funzionari pubblici e non è stata ritenuta pertinente, nella fattispecie, per qualificare l'esercizio dell'azione giudiziaria del soggetto privato.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Le censure relative alla mancata comunicazione di avvio del procedimento sono state assorbite a seguito dell'accoglimento dei motivi principali.

• art. 3 l. 241/1990

  Il difetto di motivazione è stato ritenuto sussistente in relazione alla motivazione che collegava il contenzioso e la mancata ammissione del progetto.

• art. 2, comma 7, l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata per censurare la sospensione prolungata del procedimento, ma la relativa questione non è stata esaminata nel merito, essendo già definita da una precedente sentenza non appellata.

• art. 7 della Convenzione

  La clausola sull'assenza di pendenze giudiziali o stragiudiziali deve essere interpretata restrittivamente come riferita alla candidatura e alla stipula, non come divieto permanente di instaurare controversie future; inoltre, nel caso concreto, non vi era violazione dell'obbligo informativo perché diffide e atti giudiziari erano stati ritualmente notificati alla medesima Amministrazione.

• art. 10, lett. g), della Convenzione

  La clausola risolutiva invocata dal Ministero non poteva operare, in assenza della violazione degli obblighi convenzionali contestata all'associazione.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base normativa, insieme all'art. 9, paragrafo 1, GDPR, per disporre l'oscuramento dei dati identificativi delle parti.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Ha costituito la base normativa per la tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati.

Massime di principio

• Una clausola convenzionale che richieda l'assenza di pendenze giudiziali o stragiudiziali deve essere interpretata restrittivamente, in coerenza con il diritto di difesa, come riferita alla fase della candidatura e della stipula, salvo una formulazione chiara e compatibile con i principi costituzionali; non può essere intesa come divieto permanente di instaurare controversie future contro l'Amministrazione.
• L'esercizio del diritto di agire in giudizio contro una pubblica amministrazione non può costituire, di per sé, una causa di conflitto di interessi, una violazione convenzionale o un presupposto per l'esclusione del privato da una successiva fase pubblicistica del rapporto.
• Quando diffide e atti introduttivi del giudizio sono ritualmente notificati alla medesima amministrazione parte del rapporto, la loro conoscenza esclude, in linea di principio, la violazione di un obbligo convenzionale di comunicazione delle pendenze sopravvenute.
• La selezione del privato per la coprogettazione e la successiva ammissione alla fase esecutiva, quando entrambe sono disciplinate da regole pubblicistiche, rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo; le controversie relative alla successiva esecuzione del rapporto, invece, spettano al giudice ordinario.
• Un atto che rinvia a un successivo provvedimento le determinazioni definitive su un progetto, senza arrestare definitivamente il procedimento, non è immediatamente lesivo se l'Amministrazione deve ancora completare l'istruttoria e adottare una decisione finale; l'impugnazione tempestiva può decorrere dal successivo provvedimento conclusivo, specie quando una precedente pronuncia tra le medesime parti abbia riconosciuto l'obbligo di provvedere.

Come è indicizzato