Sentenza n. 765/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno inizialmente chiesto l’accertamento che il procedimento SUAP n. 617/2013, svolto in conferenza di servizi, si fosse concluso positivamente con il verbale prot. 3167 del 13 settembre 2013 e che tale verbale costituisse titolo abilitativo per gli interventi edilizi. Dopo l’adozione dell’ordinanza di demolizione, hanno impugnato con motivi aggiunti l’ordinanza e le relazioni istruttorie presupposte. Hanno dedotto, in sintesi: difetto di istruttoria e di motivazione, perplessità e illogicità dell’ordinanza; contraddittorietà dell’azione amministrativa e violazione della priorità della sanatoria; violazione dei principi di correttezza, buona fede e lealtà procedimentale; erronea qualificazione di alcuni interventi edilizi come abusivi; violazione della disciplina regionale sull’attività edilizia e della normativa paesaggistica. Con ulteriori motivi aggiunti hanno sostenuto che il procedimento SUAP si fosse concluso mediante provvedimento espresso, silenzio-assenso o provvedimento implicito, anche in ragione del parere favorevole della conferenza di servizi e della quantificazione degli oneri concessori. Il Comune ha sostenuto che il procedimento non si fosse concluso con alcun titolo abilitativo e che gli interventi fossero stati realizzati in assenza dei necessari titoli edilizi e paesaggistici.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’ordinanza di demolizione aveva ormai definito la controversia sull’asserita conclusione positiva del procedimento SUAP e il giudizio verteva sulle domande di annullamento proposte con motivi aggiunti. Ha respinto i motivi aggiunti. Quanto ai vizi dell’ordinanza di demolizione, ha ritenuto sufficiente e intellegibile la motivazione, fondata sull’assenza di titoli abilitativi, osservando che l’istanza del 2022 sullo stato legittimo dell’immobile non impediva ai ricorrenti di presentare una domanda di accertamento di conformità; l’eventuale silenzio comunale avrebbe dovuto essere contestato con azione avverso il silenzio. Il lungo tempo trascorso dall’accertamento degli abusi non ha fatto venir meno il potere repressivo né imposto una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico, poiché l’ordine di demolizione è atto vincolato e ripristinatorio. La circostanza che i ricorrenti non fossero autori degli abusi non impediva l’ingiunzione nei loro confronti quali attuali proprietari e detentori dell’immobile. Per gli abusi relativi alla distribuzione interna e alla tamponatura, il giudice ha escluso che potessero essere valutati atomisticamente, dovendo le opere essere considerate nel loro complesso; inoltre, in assenza di istanza di accertamento di conformità, la loro eventuale sanabilità non precludeva l’adozione dell’ordine demolitorio. La censura sull’ascensore è stata dichiarata inammissibile per genericità e carenza di indicazioni sulle caratteristiche tecniche necessarie a verificarne l’eventuale riconducibilità all’edilizia libera per abbattimento delle barriere architettoniche. Quanto alla pratica SUAP, il TAR ha ritenuto che essa riguardasse quattro unità immobiliari, senza che i ricorrenti avessero dimostrato il collegamento con la propria unità e con gli abusi contestati. In ogni caso, il procedimento non si era concluso con un provvedimento espresso: il verbale della conferenza di servizi conteneva un parere favorevole con prescrizioni, avente natura endoprocedimentale, e presupponeva la successiva determinazione finale dell’autorità procedente. Non si era formato neppure il silenzio-assenso, poiché l’immobile era sottoposto a vincolo paesaggistico e la disciplina applicabile imponeva la conclusione con provvedimento espresso dopo il rilascio dell’atto di assenso paesaggistico. Né era configurabile un provvedimento implicito, mancando una manifestazione univoca di volontà amministrativa percepibile all’esterno: il verbale e la quantificazione degli oneri non erano stati comunicati alla società istante ed erano rimasti atti interni ed endoprocedimentali. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 14-ter, comma 6-bis, l. 241/1990

  all'esito dei lavori della conferenza [...] l'amministrazione procedente [...] adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento che sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato

  La conferenza di servizi decisoria, secondo la disciplina applicabile ratione temporis, si conclude con una determinazione avente funzione sostitutiva degli atti di assenso, ma il verbale recante un mero parere favorevole con prescrizioni conserva natura endoprocedimentale e non sostituisce il provvedimento finale dell’autorità procedente.

• art. 20, commi 8 e 9, d.P.R. 380/2001

  qualora l’immobile oggetto dell’intervento sia sottoposto a vincoli ambientali, paesaggistici o culturali [...] il procedimento è concluso con l’adozione di un provvedimento espresso

  Per gli interventi su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico il procedimento edilizio deve concludersi con un provvedimento espresso, successivo al rilascio dell’atto di assenso dell’autorità preposta alla tutela del vincolo; non opera il silenzio-assenso.

• art. 2 l. 241/1990

  Il procedimento amministrativo deve essere concluso con un provvedimento espresso; tale obbligo esclude, nel caso esaminato, che il procedimento SUAP possa ritenersi definito in assenza di un atto finale.

• art. 3 l. 241/1990

  L’adozione di un provvedimento amministrativo richiede un supporto motivazionale; la mera attività istruttoria o un parere endoprocedimentale non equivalgono al provvedimento finale.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il riferimento alla forma dell’atto conferma che la configurabilità di un provvedimento implicito non può prescindere dalla ricostruzione certa degli elementi essenziali della determinazione amministrativa.

• art. 1, commi 24 e 25, l.r. Sardegna n. 3/2008

  La disciplina regionale applicabile ratione temporis rinvia alle disposizioni della legge n. 241/1990 sulla conferenza di servizi.

• art. 146, comma 9, d.lgs. 42/2004

  Per gli immobili sottoposti a vincolo paesaggistico resta ferma la disciplina speciale dell’autorizzazione paesaggistica, incompatibile con la formazione automatica del titolo edilizio per silenzio.

• art. 15 l.r. Sardegna n. 23/1985

  La realizzazione di un ascensore in edilizia libera è ammessa, nella fattispecie considerata, solo se finalizzata all’abbattimento delle barriere architettoniche e conforme ai requisiti tecnici e dimensionali previsti dalla normativa richiamata.

• artt. 4.1.12 e 8.1.12 d.m. 14 giugno 1989, n. 236

  I requisiti tecnici e dimensionali per l’abbattimento delle barriere architettoniche sono necessari per ricondurre la realizzazione dell’ascensore all’attività edilizia libera.

• art. 40, comma 2, c.p.a.

  La censura sull’ascensore è inammissibile perché formulata in termini dubitativi e senza allegare le caratteristiche tecniche dell’opera necessarie alla verifica della dedotta esenzione dal titolo edilizio.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il richiamo ai principi di correttezza, buona fede e lealtà procedimentale non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione quando l’amministrazione abbia comunicato l’avvio del procedimento e l’atto repressivo sia fondato sull’accertata abusività delle opere.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione ha natura ripristinatoria e reale e può essere rivolto all’attuale proprietario o a chi abbia la materiale disponibilità dell’immobile, anche se estraneo alla realizzazione dell’abuso.

Massime di principio

• Nella disciplina della conferenza di servizi applicabile anteriormente alle modifiche normative del 2016, il verbale della conferenza che esprima un parere favorevole con prescrizioni, rivolto all’autorità procedente, ha natura endoprocedimentale e non costituisce di per sé il provvedimento finale abilitativo, salvo che dal suo contenuto emerga una determinazione conclusiva sostitutiva espressamente adottata dall’autorità competente.
• Quando l’intervento edilizio riguarda un immobile sottoposto a vincolo paesaggistico, il procedimento per il rilascio del permesso di costruire deve concludersi con un provvedimento espresso successivo al rilascio dell’atto di assenso paesaggistico; non può quindi formarsi il silenzio-assenso sul titolo edilizio.
• Un provvedimento amministrativo implicito è configurabile solo quando una manifestazione di volontà proveniente dall’organo competente renda univocamente percepibile all’esterno, quale unica conseguenza possibile, il contenuto della determinazione amministrativa; atti interni, non comunicati e rimasti nella sfera conoscitiva dell’amministrazione non sono sufficienti.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è un atto vincolato e ripristinatorio: il decorso del tempo e l’inerzia dell’amministrazione non determinano né una sanatoria automatica né l’obbligo di una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico, essendo sufficiente l’indicazione dell’abusività delle opere.
• L’ordine di demolizione può essere ingiunto all’attuale proprietario o al soggetto che abbia la materiale disponibilità dell’immobile anche se non è l’autore materiale dell’abuso, poiché la misura mira a ripristinare una situazione obiettivamente antigiuridica e non ha natura afflittiva personale.
• Nella valutazione della legittimità di un ordine di demolizione, le opere edilizie devono essere considerate unitariamente, valorizzando il loro nesso funzionale e la complessiva portata dell’intervento, non mediante una scomposizione atomistica dei singoli lavori.

Come è indicizzato