Sentenza n. 1073/2026 - Ancona, Sezione 2

Esito

La controversia

Cinque condomini hanno impugnato le deliberazioni comunali relative alla rotatoria, che avrebbe occupato parte del parcheggio condominiale. Con il primo motivo hanno denunciato la violazione delle garanzie partecipative, sostenendo che l'approvazione dello studio di fattibilità producesse l'adozione di una variante urbanistica e fosse quindi immediatamente lesiva ai sensi dell'art. 19 del d.P.R. 327/2001 e dell'art. 23, comma 5-bis, del d.lgs. 50/2016. Con il secondo motivo hanno contestato l'applicabilità dell'art. 20 del d.lgs. 50/2016, perché l'opera non sarebbe stata prevista dagli strumenti o programmi urbanistici. Con il terzo motivo hanno dedotto l'illegittimità derivata della deliberazione consiliare di variazione di bilancio e del piano degli investimenti. Con il quarto hanno lamentato violazione della l.r. Marche 22/2021, carenza d'istruttoria e difetto di motivazione sulla decisione di realizzare la rotatoria; con il quinto, ulteriori carenze istruttorie e motivazionali sulle modalità di realizzazione. Comune e società proponente hanno eccepito l'inammissibilità per difetto di lesività degli atti. Due ricorrenti hanno poi dichiarato la sopravvenuta carenza d'interesse.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso limitatamente alle due ricorrenti che avevano dichiarato il sopravvenuto venir meno dell'interesse; per gli altri lo ha dichiarato inammissibile per carenza originaria d'interesse, senza esaminare i motivi di merito. Le deliberazioni impugnate approvavano uno studio di fattibilità, atto interno alla sequenza progettuale, suscettibile di modifiche e privo, in sé, di effetti diretti sulla proprietà. L'approvazione di una variante urbanistica ai sensi dell'art. 19 del d.P.R. 327/2001 richiede l'intervento del Consiglio comunale, mentre gli atti contestati erano deliberazioni della Giunta, incompetente in materia di pianificazione urbanistica; l'art. 23, comma 5-bis, del d.lgs. 50/2016 individua il livello progettuale, ma non modifica competenza e presupposti della variante. Non risultavano adottati né la variante, né il vincolo preordinato all'esproprio, né la dichiarazione di pubblica utilità: l'avviso comunale del 9 marzo 2023 aveva invece avviato il procedimento per l'apposizione futura del vincolo. Il piano particellare e il dettaglio dello studio non ne mutavano la natura endoprocedimentale; l'eventuale svalutazione commerciale derivava da una futura espropriazione ipotetica, non da un effetto giuridico attuale. Anche la domanda formulata in memoria ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. è stata respinta: tale disposizione presuppone un ricorso originariamente ammissibile divenuto improcedibile durante il giudizio e non sana il difetto originario di lesività. La deliberazione di inserimento dell'opera nel programma triennale aveva natura programmatoria e contabile. I motivi sostanziali sono stati assorbiti. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 19 d.P.R. 327/2001

  L’art. 19, comma 2, ricollega l’effetto di adozione della variante all’approvazione del progetto preliminare o definitivo "da parte del consiglio comunale".

  L'effetto di adozione della variante urbanistica presuppone l'approvazione consiliare del progetto preliminare o definitivo; non deriva dall'approvazione dello studio di fattibilità da parte della Giunta.

• art. 23, comma 5-bis, d.lgs. 50/2016

  La disposizione si limita a stabilire che, per le opere proposte in variante ai sensi dell’art. 19, il progetto di fattibilità sostituisce il progetto preliminare. Essa individua il livello progettuale utilizzabile nel procedimento di variante, ma non ne modifica l’organo competente né i presupposti di efficacia.

  La sostituzione del progetto preliminare con quello di fattibilità riguarda il livello progettuale e non trasferisce alla Giunta la competenza consiliare né produce, da sola, l'effetto di variante.

• art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. 267/2000

  Gli atti impugnati sono invece deliberazioni della Giunta comunale, organo privo di competenza in materia di pianificazione urbanistica, riservata al Consiglio dall’art. 42, comma 2, lett. b), del d.lgs. n. 267 del 2000.

  La pianificazione urbanistica è riservata al Consiglio comunale; l'approvazione giuntale dello studio di fattibilità non equivale all'adozione consiliare di una variante.

• art. 12 d.P.R. 327/2001

  Né esse contengono la dichiarazione di pubblica utilità, che nel regime applicabile consegue all’approvazione del progetto definitivo (art. 12 del d.P.R. n. 327 del 2001, nel testo vigente ratione temporis).

  Nel regime applicabile, la dichiarazione di pubblica utilità consegue all'approvazione del progetto definitivo, non all'approvazione dello studio di fattibilità.

• art. 11 d.P.R. 327/2001

  Tale comunicazione, che ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 327 del 2001 precede la delibera consiliare di adozione della variante, dimostra che il vincolo era, e resta, un effetto futuro.

  La comunicazione di avvio del procedimento precede la delibera consiliare di adozione della variante e, nel caso concreto, confermava che il vincolo espropriativo non era ancora stato apposto.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  La disposizione consente l’accertamento quando l’annullamento dell’atto impugnato non risulta più utile "nel corso del giudizio". Essa presuppone quindi un ricorso originariamente ammissibile, divenuto improcedibile per il sopravvenuto venir meno dell’interesse all’annullamento. Non può invece supplire al difetto originario di lesività dell’atto, che rende il ricorso inammissibile ab origine.

  L'accertamento dell'illegittimità previsto dall'art. 34, comma 3, c.p.a. è consentito se il ricorso era ammissibile e l'interesse all'annullamento è venuto meno durante il giudizio; non può rimediare all'inammissibilità originaria per assenza di lesività.

Massime di principio

• Gli atti di approvazione di uno studio di fattibilità di un'opera pubblica, di regola, sono endoprocedimentali e non sono immediatamente impugnabili dal proprietario interessato, perché la progettazione può ancora subire modifiche e non determina da sola un effetto attuale sulla proprietà. L'impugnazione è ammissibile quando l'atto produce direttamente effetti lesivi ulteriori, quali l'adozione di una variante urbanistica o l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio.
• L'approvazione dello studio di fattibilità da parte della Giunta non adotta una variante urbanistica quando la legge richiede una deliberazione del Consiglio comunale. La norma che equipara il progetto di fattibilità al progetto preliminare individua il livello progettuale, ma non modifica l'organo competente né anticipa gli effetti della variante.
• Il dettaglio degli elaborati progettuali, compreso un piano particellare d'esproprio, non trasforma un atto endoprocedimentale in un provvedimento immediatamente lesivo: la precisione della localizzazione attiene al contenuto del progetto, non alla sua efficacia giuridica.
• L'art. 34, comma 3, c.p.a. consente l'accertamento dell'illegittimità quando un ricorso originariamente ammissibile diventa improcedibile per sopravvenuta carenza d'interesse; non può essere utilizzato per superare il difetto originario di lesività e d'interesse a ricorrere.

Come è indicizzato