Sentenza n. 8716/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato la determinazione della Regione Emilia-Romagna relativa al payback sui dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, la relativa comunicazione e gli atti regionali e statali presupposti, tra cui i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, l’accordo della Conferenza Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e la circolare ministeriale del 29 luglio 2019. Dal testo emergono censure rivolte alla legittimità del meccanismo di ripiano, anche sotto i profili della lesione della libertà di iniziativa economica, della riserva di legge, dell’irretroattività e della tutela dell’affidamento, nonché contestazioni concernenti la determinazione della quota posta a carico dell’impresa. Il TAR ha distinto tra gli atti statali presupposti e gli atti regionali applicativi: per i primi ha esaminato la fondatezza delle censure; per i secondi ha rilevato che la controversia riguarda il corretto calcolo di un’obbligazione patrimoniale, senza esercizio di potere autoritativo.

La decisione

Il TAR ha respinto l’impugnazione degli atti statali presupposti, richiamando i propri precedenti e, in particolare, la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. Ha ritenuto il meccanismo del payback, per il quadriennio 2015-2018, ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria e al reperimento delle risorse necessarie alla tutela della salute. Ha escluso la violazione della riserva di legge, poiché la disciplina individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e i criteri essenziali della procedura. Ha inoltre escluso la retroattività lesiva e la violazione dell’affidamento, rilevando che l’obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015 e che la disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l’obbligazione. Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario. Le attività regionali consistono infatti nella verifica tecnico-contabile dei dati, nell’individuazione delle imprese e nel calcolo matematico della quota dovuta, sulla base di presupposti e percentuali già stabiliti dalla legge e dagli atti statali. Ne deriva un rapporto obbligatorio paritario, avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’importo, non intermediato dall’esercizio di potere autoritativo. La causa, limitatamente agli atti regionali, può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La disciplina del payback stabilisce il tetto di spesa per i dispositivi medici, la quota di partecipazione delle imprese al ripiano e la procedura per l’individuazione delle aziende obbligate.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Attribuisce alle regioni il compito di verificare la documentazione contabile, individuare l’elenco delle aziende soggette al ripiano, imporre il pagamento della quota dovuta e iscrivere in bilancio il relativo credito, sulla base dei presupposti e dei dati definiti a monte.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri essenziali del ripiano.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo del payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato nell’ambito del bilanciamento legislativo volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  Non è stata ravvisata una lesione dei principi costituzionali invocati in relazione alla disciplina del payback e all’affidamento delle imprese.

• art. 117 Cost. e art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  È stata esclusa la violazione del principio di irretroattività e della tutela dei beni patrimoniali, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015 e la disciplina successiva ne ha reso operative le modalità.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia sugli atti regionali non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia declinato la giurisdizione, entro il termine perentorio indicato in sentenza.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito al TAR di motivare mediante richiamo a precedenti conformi su fattispecie analoghe.

Massime di principio

• Nel sistema di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, la disciplina è compatibile con la riserva di legge quando individua direttamente i soggetti obbligati, l’oggetto del ripiano e i criteri essenziali per la determinazione della quota dovuta, demandando agli atti amministrativi successivi compiti attuativi e tecnico-contabili.
• La disciplina del payback non è retroattiva in senso lesivo quando gli atti successivi si limitano a rendere operative procedure già previste dalla normativa vigente al momento delle forniture, senza modificare sostanzialmente l’obbligo di ripiano già conoscibile dalle imprese.
• Le attività regionali di verifica dei dati contabili, individuazione delle imprese obbligate e calcolo della quota di ripiano, quando integralmente vincolate dalla legge e dagli atti statali presupposti, non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma attività ricognitiva e tecnico-contabile.
• La controversia relativa al corretto calcolo della quota di payback dovuta a una regione, quando l’obbligazione patrimoniale deriva direttamente dalla legge e dagli atti statali e non è intermediata da potere discrezionale o autoritativo, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il criterio del petitum sostanziale impone di distinguere tra la contestazione dell’esercizio di un potere autoritativo, devoluta al giudice amministrativo, e la contestazione di un rapporto obbligatorio paritario a valle dell’esercizio del potere, devoluta al giudice ordinario.

Come è indicizzato