Sentenza n. 87/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti avevano chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato sulle istanze di predisposizione del progetto individuale per la persona disabile, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 328/2000, presentate per le figlie minori, nonché il risarcimento dei danni. Con motivi aggiunti hanno impugnato la determina con cui il Comune di Bovalino aveva chiuso i procedimenti ritenendo che i genitori avessero rifiutato il progetto, fondato sulla proposta dell’ASP di sostituire la terapia cognitivo-comportamentale con metodologia ABA, praticata da anni dalle minori, con una terapia non ABA presso una struttura convenzionata distante oltre 50 km dalla residenza. I ricorrenti hanno dedotto la violazione della legge n. 328/2000, della normativa regionale, del d.lgs. n. 62/2024, della disciplina regionale sui progetti individuali di vita, nonché dell’art. 3 della legge n. 241/1990; hanno lamentato travisamento dei fatti, omessa motivazione, ingiustizia manifesta, inefficienza dell’azione amministrativa e violazione dell’ordinanza del Tribunale civile che aveva riconosciuto la necessità della terapia ABA. Hanno sostenuto che il loro rifiuto non costituiva rinuncia al progetto, ma contestazione della specifica proposta terapeutica, ritenuta non adeguata alle condizioni cliniche delle minori, peggiorativa rispetto al percorso in atto e logisticamente eccessivamente onerosa. Quanto al risarcimento, hanno chiesto il rimborso di spese sostenute privatamente per la terapia ABA, quantificate in euro 39.497,00, oltre al ristoro dei danni non patrimoniali e del danno da mero ritardo.

La decisione

Il TAR ha individuato quale unico atto lesivo la determina del 9 maggio 2025, ritenendo che il verbale dell’equipe multidisciplinare e le successive interlocuzioni non avessero natura provvedimentale né sostitutiva. La domanda di annullamento è stata accolta. Il giudice ha ritenuto erroneo l’assunto dell’ASP secondo cui la terapia ABA non sarebbe compresa nei LEA: richiamando l’art. 60 del d.P.C.M. 12 gennaio 2017 e la giurisprudenza del Consiglio di Stato, ha affermato che l’analisi comportamentale applicata costituisce uno dei modelli terapeutici contemplati dalle linee guida dell’Istituto superiore di sanità e riconducibili ai livelli essenziali di assistenza. Inoltre, la proposta dell’ASP risultava priva di adeguata valutazione tecnico-scientifica individualizzata: non erano state esplicitate le ragioni per cui la sostituzione della terapia ABA, praticata da anni con risultati positivi, con un trattamento diverso non avrebbe prodotto nocumento né avrebbe comportato benefici inferiori. La scelta appariva collegata soprattutto alle disponibilità organizzative dell’ASP, anziché alla storia clinica e ai bisogni concreti delle minori. Anche il profilo logistico non era stato esaminato, pur dovendosi valutare se la frequenza degli spostamenti verso una struttura distante oltre 50 km potesse determinare uno stravolgimento della vita delle minori e del nucleo familiare e se fossero praticabili soluzioni alternative, anche mediante assistenza indiretta. Il TAR ha quindi annullato la determina e ordinato la riapertura dei procedimenti, con nuove visite e approfondite valutazioni tecnico-scientifiche, eventualmente mediante il supporto di istituti specializzati, per individuare trattamenti individualizzati e motivati, tenendo conto della terapia in atto, della storia clinica, delle linee guida e delle esigenze logistiche della famiglia. La domanda risarcitoria è stata invece rigettata. Il rimborso delle spese anteriori alla presentazione dell’istanza di predisposizione del progetto non poteva essere imputato al ritardo nella redazione del progetto. Inoltre, non era stata dimostrata la spettanza del bene della vita, poiché l’annullamento lasciava margini di discrezionalità alle amministrazioni nell’individuazione della terapia da inserire nei progetti. Il danno non patrimoniale era stato allegato in modo generico, senza specificazione dei concreti pregiudizi e senza prova dell’an debeatur. È stata altresì respinta la domanda di risarcimento del danno da mero ritardo, poiché non risultava previamente esercitato il potere sostitutivo previsto dall’art. 2, comma 9-bis, della legge n. 241/1990. Le amministrazioni resistenti sono state condannate in solido al pagamento delle spese processuali, liquidate in euro 1.500,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Fondano l’azione contro il silenzio-inadempimento; il giudice aveva già accertato l’illegittimità del silenzio e ordinato al Comune di provvedere.

• art. 14 l. 328/2000

  Prevede il progetto individuale per la persona con disabilità, quale strumento integrato di interventi e servizi sociali e sanitari.

• artt. 2, 3, 6, 14 e 22 l. 328/2000

  Sono richiamati quali disposizioni poste a fondamento delle censure relative alla predisposizione e al contenuto dei progetti individuali di vita.

• artt. 6, 7, 13, 22 e 23 l.r. Calabria n. 23/2003

  Sono richiamati quali norme regionali disciplinanti gli interventi e i servizi sociali rilevanti per i progetti individuali.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione idonea a rendere comprensibili le ragioni della chiusura del procedimento; la motivazione è stata ritenuta inadeguata perché non spiegava l’assenza di alternative e non conteneva una valutazione tecnico-scientifica individualizzata.

• art. 60 d.P.C.M. 12 gennaio 2017

  È richiamato per affermare che l’analisi comportamentale applicata ABA rientra tra i modelli prescritti dalle linee guida dell’Istituto superiore di sanità nell’ambito dei livelli essenziali di assistenza.

• art. 1, comma 7, d.lgs. 502/1992

  prestazioni sanitarie "che presentano, per specifiche condizioni cliniche o di rischio, evidenze scientifiche di un significativo beneficio in termini di salute, a livello individuale o collettivo, a fronte delle risorse impiegate"

  È richiamato per ricondurre la terapia ABA alle prestazioni sanitarie caratterizzate da evidenze scientifiche di significativo beneficio.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  La domanda di danno da mero ritardo è stata respinta perché non risultava previamente esercitato il potere sostitutivo richiesto dal sistema normativo richiamato.

• art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990

  Il previo ricorso al potere sostitutivo è stato considerato condizione necessaria per la risarcibilità del danno da mero ritardo.

• artt. 1226 e 2056 c.c.

  La liquidazione equitativa riguarda soltanto il quantum del danno non patrimoniale; il danneggiato deve comunque allegare e dimostrare l’esistenza concreta del pregiudizio.

Massime di principio

• La terapia ABA non può essere esclusa in via astratta dai livelli essenziali di assistenza sulla base della sola affermazione della pubblica amministrazione: la sua riconducibilità alle prestazioni sanitarie deve essere valutata alla luce delle linee guida nazionali, delle evidenze scientifiche e della disciplina vigente.
• Nel predisporre un progetto individuale di vita per una persona minore con disabilità, l’amministrazione sanitaria deve formulare una proposta terapeutica individualizzata e motivata, basata sulla storia clinica, sulla terapia in corso, sui bisogni concreti e sulle più affidabili acquisizioni tecnico-scientifiche; non può fondare la scelta esclusivamente sulle proprie disponibilità organizzative.
• La sostituzione di una terapia già praticata con risultati positivi richiede una specifica verifica tecnico-scientifica circa l’assenza di effetti pregiudizievoli e la sostanziale comparabilità dei benefici del trattamento alternativo.
• La valutazione dell’adeguatezza e della tempestività dell’assistenza sanitaria deve considerare anche l’impatto logistico sul paziente e sul nucleo familiare: la soluzione organizzativa proposta non deve determinare, in relazione alla frequenza e alla durata delle terapie, uno stravolgimento irragionevole della vita dell’utente, dovendosi valutare anche soluzioni alternative, eventualmente mediante assistenza indiretta.
• Il risarcimento del danno da ritardo presuppone la prova della spettanza del bene della vita richiesto, o almeno della ragionevole probabilità che l’amministrazione avrebbe dovuto attribuirlo; l’annullamento dell’atto conclusivo non è sufficiente quando residuano margini di discrezionalità nella riedizione del potere.
• La liquidazione equitativa del danno non patrimoniale può operare solo sul quantum debeatur e non esonera il ricorrente dall’allegare in modo puntuale e provare, anche in via indiziaria, l’esistenza concreta del pregiudizio.

Come è indicizzato