Sentenza n. 5511/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La Città Metropolitana ha impugnato l'ordinanza con cui il Comune, richiamando gli artt. 54 d.lgs. 267/2000 e 192 d.lgs. 152/2006, le aveva imposto di rimuovere rifiuti e materiale combusto e di pulire un'area incolta presso la SP 1, nonché di prevenire futuri sversamenti. Ha dedotto carenza di legittimazione passiva, per assenza di titolarità dell'area e del requisito di pertinenzialità; difetto di istruttoria; violazione dell'art. 7 l. 241/1990, del giusto procedimento e del contraddittorio; violazione degli artt. 192 d.lgs. 152/2006 e 54 d.lgs. 267/2000; violazione del principio di leale collaborazione. Ha inoltre chiesto la riunione con il ricorso proposto dalla Regione Campania contro il medesimo provvedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di riunione: la riunione dei ricorsi connessi ai sensi dell'art. 70 c.p.a. è facoltativa e, nel caso concreto, la trattazione nella stessa udienza assicurava coerenza ed economia processuale. Ha qualificato il potere concretamente esercitato come quello tipico previsto dall'art. 192 d.lgs. 152/2006, poiché l'ordinanza imponeva la rimozione di rifiuti; il richiamo all'art. 54 d.lgs. 267/2000 non mutava tale natura. La censura procedimentale relativa all'omessa comunicazione di avvio è stata respinta, poiché il Comune ne ha documentato l'avvenuta trasmissione. È stata invece accolta la censura di violazione dell'art. 192: la responsabilità del proprietario o gestore dell'area richiede l'accertamento di dolo o colpa e non può essere oggettiva. Il Comune non aveva provato una condotta negligente della Città Metropolitana né il nesso causale tra una sua specifica omissione e l'abbandono dei rifiuti. L'art. 14, comma 1, lett. a), d.lgs. 285/1992 non poteva supplire a tale prova, perché i rifiuti non si trovavano sulla carreggiata della SP 1 né su sue pertinenze, ma su strade interpoderali di accesso a fondi privati; mancava inoltre un accertamento adeguato della titolarità o disponibilità dell'area e della sua eventuale funzione pertinenziale rispetto alla strada. Il ricorso è stato accolto e l'ordinanza annullata. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  La riunione dei ricorsi connessi, ai sensi dell'art. 70 c.p.a., è una facoltà rimessa alla valutazione discrezionale del giudice (Consiglio di Stato, sez. VII, n. 2685 del 2024), fondata su ragioni di opportunità e di economia processuale.

  La riunione dei ricorsi connessi è rimessa alla valutazione discrezionale del giudice, che può negarla quando le esigenze di coerenza siano assicurate dalla trattazione delle cause nella medesima udienza.

• art. 54 d.lgs. 267/2000

  È noto che la prima disposizione consente al Sindaco l'adozione di ordinanze contingibili e urgenti, le quali presuppongono situazioni non tipizzate dalla legge, di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da adeguata istruttoria e da congrua motivazione, in ragione delle quali si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente.

  Il potere contingibile e urgente presuppone un pericolo effettivo in una situazione non tipizzata, adeguatamente istruita e motivata, e può essere esercitato quando l'emergenza non sia fronteggiabile con rimedi ordinari e richieda un intervento non rinviabile.

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  Tale previsione subordina la responsabilità del proprietario o gestore all'imputabilità della violazione a titolo di "dolo o colpa". La giurisprudenza è pacifica nell'escludere qualsiasi forma di responsabilità oggettiva, richiedendo un rigoroso accertamento dell'elemento soggettivo (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, n. 6759 del 2025 e giurisprudenza richiamata secondo cui, in tema di responsabilità per abbandono di rifiuti, ai sensi dell'art. 192 del D.Lgs. 152/2006, la responsabilità del proprietario o gestore dell'area è subordinata alla prova del dolo o della colpa, escludendosi una responsabilità oggettiva).

  L'ordine di rimozione rivolto al proprietario o gestore dell'area richiede la prova concreta del dolo o della colpa e non può fondarsi sulla sola titolarità o gestione del bene.

• art. 14, comma 1, lett. a), d.lgs. 285/1992

  L'obbligo di "manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo" previsto dall'art. 14, comma 1, lett. a), del codice della strada è infatti funzionale alla sicurezza e alla fluidità della circolazione.

  Gli obblighi di manutenzione e pulizia stradale rilevano ai fini dell'art. 192 d.lgs. 152/2006 quando i rifiuti si trovano sulla strada o su una sua pertinenza; non possono fondare la colpa del gestore rispetto a rifiuti collocati su aree che non abbiano tale qualificazione.

• art. 7 l. 241/1990

  Tanto premesso, sotto il profilo procedimentale, il provvedimento è stato preceduto da comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. n. 241 del 1990, tant’è che in data 7.1.2026 il Comune ha fornito la prova del predetto adempimento.

  La censura di omessa comunicazione di avvio è infondata quando l'amministrazione documenta che la comunicazione è stata effettivamente effettuata.

Massime di principio

• La responsabilità del proprietario o gestore di un'area per l'abbandono di rifiuti, ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006, richiede un accertamento rigoroso del dolo o della colpa e non può essere affermata in via oggettiva sulla sola base della titolarità o gestione dell'area.
• L'obbligo di manutenzione, gestione e pulizia previsto dall'art. 14, comma 1, lett. a), d.lgs. 285/1992 può concorrere a fondare la responsabilità per rifiuti senza una distinta prova dell'elemento soggettivo soltanto se i rifiuti insistono sulla sede stradale o su una sua pertinenza. Non è applicabile a rifiuti collocati su aree esterne non qualificate come strada o pertinenza.
• Quando si ingiunge la rimozione di rifiuti ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006, l'amministrazione deve istruire e motivare l'imputabilità dell'abbandono al destinatario, indicando gli elementi che dimostrano la condotta dolosa o colposa e il relativo nesso causale; non basta richiamare genericamente lo stato di incuria dell'area o un obbligo manutentivo non pertinente.
• Il potere contingibile e urgente non sostituisce quello tipico previsto dalla legge quando ne ricorrono i presupposti; può essere utilizzato in via supplementare per fronteggiare una specifica emergenza che richieda misure temporanee e non rinviabili, adeguatamente motivate e istruite.

Come è indicizzato