Sentenza n. 4074/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato, mediante reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a., il nuovo diniego con cui il Ministero aveva respinto l'istanza di riconoscimento del titolo professionale conseguito presso l'Università degli Studi di Tarnovo, richiesto ai fini dell'accesso alla professione docente nelle classi di concorso A020 e A034. Il Ministero aveva motivato il diniego affermando che la professione docente non sarebbe regolamentata in Bulgaria; che mancava l'esperienza professionale richiesta dall'art. 21, comma 2, d.lgs. 206/2007 e dall'art. 13, par. 2, della direttiva 2005/36/CE; che, alla luce delle informazioni acquisite tramite il sistema IMI, sarebbe stato necessario il certificato NACID per verificare autenticità e conformità del titolo alla legislazione bulgara; che la competenza a dichiarare il valore legale del titolo spettava allo Stato d'origine; e che la sopravvenuta sentenza della Corte di giustizia del 20 novembre 2025 ostava al riconoscimento di titoli privi di carattere ufficiale nello Stato d'origine. Il ricorrente ha dedotto, in primo luogo, l'incompetenza del Ministero, sostenendo che, decorso il termine assegnato dal giudice dell'ottemperanza, avrebbe dovuto provvedere il commissario ad acta. Ha inoltre dedotto la violazione e l'elusione del giudicato, per omessa comparazione concreta dei percorsi formativi e per mancata valutazione delle esperienze professionali; l'inconferenza e l'insufficienza del richiamo al sistema IMI e alla sentenza della Corte di giustizia; la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omessa valutazione delle osservazioni difensive; l'illegittimità della richiesta del certificato NACID quale aggravamento procedimentale; e la violazione del divieto di discriminazione, in ragione di riconoscimenti asseritamente accordati ad altri richiedenti in situazioni analoghe.

La decisione

Il Collegio ha ritenuto irrituale il reclamo nella parte in cui era diretto contro un atto del Ministero anziché contro un atto del commissario ad acta, ma lo ha riqualificato, ai sensi dell'art. 32, comma 2, c.p.a., come incidente di esecuzione. Tale incidente è stato ritenuto ammissibile perché il giudicato in materia di ottemperanza ha natura progressiva: il decisum deriva dalla saldatura tra la sentenza cognitoria e le successive pronunce di ottemperanza, che specificano e completano la regola di azione amministrativa. I primi due motivi sono stati respinti. Secondo l'Adunanza plenaria n. 8 del 2021, la nomina e l'insediamento del commissario ad acta non privano automaticamente l'amministrazione del potere di provvedere; l'atto adottato dall'amministrazione resta efficace, salvo impugnazione per vizi propri o per violazione o elusione del giudicato. Sono stati invece accolti gli ulteriori motivi. Il Ministero aveva violato il giudicato, poiché si era limitato a valorizzare l'assenza di efficacia abilitante del titolo in Bulgaria, senza effettuare la prescritta comparazione concreta tra il percorso formativo estero e quello richiesto dall'ordinamento italiano e senza valutare le esperienze professionali del ricorrente. L'assenza del certificato NACID non rendeva oggettivamente impossibile tale comparazione, poiché il ricorrente aveva prodotto documentazione idonea alla valutazione complessiva del percorso formativo. È stato ritenuto non pertinente anche il richiamo alla sentenza della Corte di giustizia del 20 novembre 2025, relativa a titoli spagnoli rilasciati da istituti universitari privati non riconosciuti e non riconducibili allo Stato membro, fattispecie distinta da quella esaminata. Il diniego e gli atti amministrativi conseguenti sono stati dichiarati nulli per violazione del giudicato. Il Ministero è stato ordinato di rideterminarsi entro sessanta giorni, procedendo alla verifica concreta delle materie e degli istituti studiati, delle modalità di svolgimento della formazione e delle prove finali, ferma la permanenza di margini di discrezionalità nella valutazione comparativa e dell'equipollenza. Il Ministero è stato condannato alle spese, liquidate in euro 1.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  il giudice [adito con l'originario ricorso per ottemperanza] conosce di tutte le questioni relative all'ottemperanza

  Il rimedio del reclamo è previsto testualmente per gli atti del commissario ad acta; tuttavia, nell'ambito del giudizio di ottemperanza, le questioni relative a un successivo atto dell'amministrazione lesivo del giudicato possono essere esaminate come incidente di esecuzione.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  il giudice amministrativo ben può (e deve) qualificare l'azione in base ai suoi elementi sostanziali

  La qualificazione processuale dell'azione deve essere effettuata in base al suo contenuto sostanziale, consentendo di riqualificare il reclamo irrituale come incidente di esecuzione.

• art. 112, comma 5, c.p.a.

  I provvedimenti di ottemperanza che interpretano la pronuncia da eseguire e non si limitano a stabilire modalità materiali di esecuzione possono assumere natura decisoria e concorrere alla formazione progressiva del giudicato.

• art. 21, comma 2, d.lgs. 206/2007

  È richiamato nel provvedimento ministeriale in relazione alle condizioni per l'accesso a una professione regolamentata, quando la professione non sia regolamentata nello Stato d'origine e il richiedente dimostri esperienza professionale e titoli di formazione.

• art. 13, par. 2, direttiva 2005/36/CE

  È richiamato dal Ministero per sostenere la necessità di verificare l'esercizio professionale e i titoli di formazione in uno Stato membro che non regolamenti la professione.

• art. 56, comma 2-bis, direttiva 2005/36/CE

  È richiamato dal Ministero con riferimento al sistema IMI quale strumento di cooperazione amministrativa transfrontaliera; il suo utilizzo non esonera comunque l'amministrazione dall'obbligo di svolgere la comparazione concreta imposta dal giudicato.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Impongono alle autorità nazionali, nell'esame della domanda di accesso a una professione regolamentata, di comparare diplomi, certificati, altri titoli ed esperienza professionale dell'interessato con la qualificazione richiesta dalla normativa nazionale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  È stato invocato per l'omessa valutazione delle osservazioni del richiedente; la sentenza accoglie il ricorso principalmente per la violazione del giudicato derivante dalla mancata comparazione concreta.

• art. 267 TFUE

  È richiamato in relazione alle domande di pronuncia pregiudiziale che avevano dato origine alla sentenza della Corte di giustizia del 20 novembre 2025.

Massime di principio

• La nomina e l'insediamento del commissario ad acta non determinano automaticamente la spoliazione del potere dell'amministrazione soccombente nel giudizio di ottemperanza; l'atto successivamente adottato dall'amministrazione non è per ciò solo inefficace, ma può essere impugnato per vizi propri o per violazione o elusione del giudicato.
• Quando, dopo una sentenza di ottemperanza, l'amministrazione adotta un nuovo atto asseritamente violativo o elusivo del giudicato, l'interessato può proporre un autonomo ricorso per ottemperanza oppure impugnare il nuovo atto nello stesso giudizio mediante un incidente di esecuzione, che il giudice può qualificare in base agli elementi sostanziali dell'azione.
• Il giudicato in materia di ottemperanza è a formazione progressiva: il decisum deriva dalla saldatura tra la sentenza cognitoria e le successive pronunce di ottemperanza che interpretano, specificano e completano la regola di azione amministrativa.
• Quando il giudicato impone la comparazione concreta tra un titolo professionale estero e la qualificazione richiesta dall'ordinamento nazionale, l'amministrazione non può sostituire tale valutazione con il solo rilievo dell'assenza di efficacia abilitante del titolo nello Stato d'origine, ma deve esaminare contenuti, durata, modalità della formazione, prove finali ed esperienza professionale dell'interessato.
• La mancanza di una specifica certificazione dell'autorità dello Stato d'origine non rende automaticamente impossibile la comparazione dei percorsi formativi, quando il richiedente abbia prodotto documentazione complessivamente idonea a consentire la verifica richiesta dal giudicato.
• Il richiamo a una sopravvenuta pronuncia della Corte di giustizia non consente di eludere il giudicato se la fattispecie esaminata dalla Corte riguarda titoli privi di riconoscimento ufficiale e rilasciati da istituti non riconducibili allo Stato d'origine, mentre il caso concreto riguarda un diverso titolo e richiede la comparazione individuale imposta dal precedente giudicato.

Come è indicizzato