Sentenza n. 7105/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, titolari di concessioni Bingo definitivamente scadute e operanti in regime di proroga tecnica, hanno contestato gli atti con cui l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha dato attuazione all'art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, disponendo la prosecuzione della proroga sino al 31 dicembre 2024 e il pagamento del canone e del corrispettivo una tantum maggiorato del 15 per cento. Hanno dedotto la violazione degli artt. 49 e 56 TFUE, della direttiva 2014/24/UE e della direttiva 2014/23/UE, dei principi costituzionali ed eurounitari di concorrenza, proporzionalità, ragionevolezza e libertà di stabilimento e prestazione dei servizi, nonché delle norme nazionali in materia di concessioni e proroghe. In particolare, hanno sostenuto che l'amministrazione avrebbe dovuto disapplicare la norma nazionale anticomunitaria, in conformità ai principi affermati dall'Adunanza Plenaria e successivamente dalla Corte di giustizia; che l'ADM non avrebbe rispettato precedenti provvedimenti cautelari relativi al pagamento del canone nella misura ridotta di 2.800 euro mensili; che la proroga sarebbe stata disposta senza fissare un termine per l'indizione della gara di riassegnazione; che il canone forfetario e la maggiorazione del 15 per cento avrebbero violato i principi di adeguatezza, proporzionalità, equilibrio contrattuale, correttezza e buona fede, anche considerando gli effetti della pandemia, dell'emergenza energetica e della crisi bellica. È stato inoltre richiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea e/o la rimessione alla Corte costituzionale. L'amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura meramente patrimoniale della controversia.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione. La controversia non riguarda la mera quantificazione di canoni o corrispettivi nell'esecuzione del rapporto, ma la legittimità della proroga legislativa delle concessioni e della pretesa autoritativa dell'amministrazione di applicare il canone previsto durante la proroga; sussiste quindi la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Nel merito, il ricorso è stato accolto in forma semplificata. Il TAR ha applicato la sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, secondo cui le proroghe delle concessioni Bingo sono soggette alla direttiva 2014/23/UE e non rientrano nelle ipotesi dell'art. 43 della direttiva che consentono modifiche della concessione senza una nuova gara. La proroga legislativa e il correlato canone forfetario, fissato indipendentemente dai fatturati dei concessionari, risultano pertanto incompatibili con il diritto dell'Unione. In applicazione del principio di primazia del diritto eurounitario, il giudice ha disapplicato l'art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022 e, in via derivata, ha annullato la nota del 30 maggio 2023 e l'avviso del 4 maggio 2023, che ne costituivano applicazione. L'annullamento non comporta l'azzeramento di ogni corrispettivo per il periodo di proroga: l'esercizio di fatto dell'attività di Bingo impone la corresponsione di un'indennità, da determinarsi dall'ADM con provvedimenti discrezionali, anche provvisori, sulla base di un'istruttoria che consideri i fatturati, i vantaggi derivanti dalla disponibilità pluriennale dell'attività senza gara e i sacrifici imposti ai concessionari. Sono stati assorbiti gli ulteriori motivi, compresa la richiesta di rinvio pregiudiziale, perché la questione era stata definita dalla Corte di giustizia. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia e perché l'ADM aveva applicato la legge nazionale prima della pronuncia della Corte di giustizia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  in via generale e anche nella fase esecutiva del rapporto, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la sola esclusione delle controversie afferenti a “indennità, canoni e altri corrispettivi”

  La controversia rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa quando investe la legittimità della proroga della concessione e della pretesa autoritativa dell'amministrazione, non la mera quantificazione patrimoniale del canone.

• art. 1, comma 124, legge n. 197/2022

  il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento

  La disposizione nazionale, nella parte relativa alla proroga tecnica e alla determinazione forfetaria del canone e del corrispettivo, è stata disapplicata perché incompatibile con il diritto dell'Unione europea.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara

  Le proroghe contestate non rientrano nelle ipotesi in cui la direttiva consente la modifica della concessione senza una nuova procedura selettiva.

• art. 4, n. 3, TUE

  Il principio di leale cooperazione e la primazia del diritto dell'Unione impongono anche al giudice nazionale di disapplicare la norma interna incompatibile.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata, in presenza di una questione già definita da precedenti conformi.

Massime di principio

• La proroga legislativa di una concessione di gioco, accompagnata dalla prosecuzione dell'attività e dalla fissazione unilaterale di un canone, deve rispettare la direttiva 2014/23/UE; se non rientra nelle ipotesi tassative che consentono la modifica della concessione senza nuova gara, essa è incompatibile con il diritto dell'Unione.
• Il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto dell'Unione e annullare in via derivata il provvedimento amministrativo che ne costituisce applicazione pedissequa.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle concessioni di pubblici servizi sussiste quando la controversia riguarda la legittimità della proroga e della pretesa autoritativa di applicare un canone durante la proroga; l'eccezione per canoni e corrispettivi opera soltanto per controversie meramente patrimoniali relative alla quantificazione o all'esecuzione del rapporto.
• L'illegittimità della proroga di una concessione non implica necessariamente l'assenza di qualsiasi corrispettivo per l'attività svolta dal concessionario: l'amministrazione può determinare un'indennità correlata all'utilità effettivamente conseguita e ai vantaggi e sacrifici derivanti dalla proroga, senza ricorrere a un importo rigido e forfetario indipendente dai fatturati.
• La determinazione dell'indennità per l'utilizzo di fatto della concessione deve essere preceduta da un'istruttoria e da una valutazione discrezionale che consideri, tra gli altri elementi, i fatturati realizzati, il vantaggio della disponibilità dell'attività senza gara e i sacrifici sostenuti dall'operatore economico.

Come è indicizzato