Sentenza n. 338/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato domanda unica PAC indicando, tra gli altri, terreni siti in Valfabbrica detenuti in virtù di un contratto di subaffitto stipulato con l’Azienda Agraria Torre l’11 novembre 2017, ottenendo il pagamento di contributi. A seguito di un accertamento della Guardia di Finanza, AGEA riteneva che la ricorrente avesse dichiarato terreni sine titulo, poiché il contratto di compravendita con patto di riservato dominio stipulato tra ISMEA e i danti causa dell’Azienda Agraria Torre era stato risolto per inadempimento. AGEA disponeva quindi la revoca parziale e il recupero del contributo. La ricorrente deduceva: 1) eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria e violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, sostenendo che AGEA si fosse limitata a recepire il verbale della Guardia di Finanza senza svolgere un’autonoma valutazione e avesse erroneamente ritenuto che la risoluzione della vendita producesse automaticamente l’inefficacia dell’affitto e del subaffitto; 2) eccesso di potere per omissione, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, poiché AGEA non avrebbe verificato la validità del titolo di disponibilità esistente alla data della domanda, né considerato che la risoluzione era stata contestata davanti al Tribunale civile ed era stata dichiarata con sentenza soltanto nel 2023. ISMEA eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l’incompetenza territoriale del TAR Umbria in favore del TAR Lazio, sostenendo rispettivamente che la controversia riguardasse un indebito già entrato nel patrimonio del beneficiario e che l’atto fosse stato adottato da un’amministrazione nazionale con effetti ultraregionali.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni preliminari. Sussiste la giurisdizione amministrativa perché la controversia riguarda la verifica originaria dei presupposti di ammissibilità del contributo, e non una mera inadempienza del beneficiario successiva all’erogazione; la posizione della ricorrente è quindi di interesse legittimo. È competente il TAR Umbria perché l’atto, pur adottato da AGEA, produce effetti diretti limitati alla posizione dell’impresa agricola e al territorio regionale, secondo il criterio dell’efficacia territoriale previsto dall’art. 13, comma 1, c.p.a. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il giudice ha ritenuto erroneo il presupposto di AGEA secondo cui la risoluzione della vendita con patto di riservato dominio avrebbe determinato automaticamente l’inefficacia del contratto di affitto e, a maggior ragione, del subaffitto. In assenza di espresse pattuizioni contrarie, la risoluzione del contratto traslativo della proprietà non produce effetti caducatori immediati sui contratti derivati relativi ai medesimi beni, anche per la tutela dei terzi. Inoltre, la dichiarazione di avvalersi della clausola risolutiva espressa ha prodotto effetto il 29 novembre 2017, non già nel 2014, e la risoluzione era stata contestata in sede giudiziaria; secondo il TAR, l’efficacia della risoluzione accertata con pronuncia costitutiva del Tribunale civile si è prodotta dal 12 gennaio 2023. Alla data della domanda PAC, il 25 maggio 2018, il subaffitto era quindi valido ed efficace e attribuiva alla ricorrente la legittima disponibilità dei terreni, con scadenza al 31 dicembre 2018. Il provvedimento AGEA è stato annullato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. n. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento e richiede l’esplicitazione dell’istruttoria e delle ragioni poste a fondamento della revoca e del recupero.

• art. 13, comma 1, c.p.a.

  il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede

  Il criterio dell’efficacia territoriale prevale sul criterio della sede dell’amministrazione quando gli effetti diretti dell’atto sono limitati alla posizione del ricorrente e al territorio regionale.

• art. 15, comma 1, c.p.a.

  L’incompetenza territoriale è rilevabile d’ufficio finché la causa non è decisa in primo grado e la competenza territoriale ha carattere inderogabile.

• art. 1456 cod. civ.

  si verifica di diritto quando la parte interessata dichiara all'altra che intende avvalersi della clausola stessa

  La risoluzione mediante clausola risolutiva espressa si produce quando la parte dichiara di volersene avvalere; nel caso concreto tale momento è stato individuato nel verbale notarile del 29 novembre 2017, non nella precedente scadenza dell’obbligazione.

Massime di principio

• La controversia sulla revoca o sul recupero di un contributo pubblico appartiene alla giurisdizione amministrativa quando riguarda l’insussistenza originaria di un presupposto di ammissibilità dell’ausilio finanziario; appartiene invece alla giurisdizione ordinaria quando riguarda una mera inadempienza del beneficiario successiva alla concessione del contributo.
• Ai fini della competenza territoriale, il criterio della sede dell’amministrazione cede a quello dell’efficacia quando l’atto adottato da un’amministrazione nazionale produce effetti diretti limitati alla posizione di un singolo beneficiario e al territorio di una specifica regione.
• In assenza di espresse pattuizioni contrarie, la risoluzione di un contratto traslativo della proprietà immobiliare non determina automaticamente l’inefficacia dei contratti di affitto o subaffitto stipulati sui medesimi beni, dovendosi tutelare i diritti dei terzi rispetto al contratto originario.
• La clausola risolutiva espressa produce i propri effetti quando la parte interessata dichiara di volersene avvalere; la mera scadenza dell’obbligazione inadempiuta non coincide necessariamente con il momento di perfezionamento della risoluzione.
• Per valutare la legittimità del recupero di contributi, l’amministrazione deve verificare la sussistenza del titolo di disponibilità dei beni alla data della domanda e svolgere un’autonoma istruttoria, non potendo limitarsi al recepimento acritico degli esiti di un’attività investigativa.

Come è indicizzato