Sentenza n. 1192/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, già autorizzata alla coltivazione della cava di trachite denominata Giora, aveva chiesto un provvedimento autorizzatorio unico regionale ai sensi dell'art. 27-bis del d.lgs. 152/2006, invocando la deroga prevista dall'art. 32 della l.r. Veneto n. 13/2018. Il progetto prevedeva la prosecuzione dell'escavazione mediante metodo a fossa, l'approfondimento del piazzale di cava, l'utilizzo di tecniche meccaniche di taglio con filo diamantato o sega a catena in sostituzione degli esplosivi e la successiva ricomposizione ambientale. La Soprintendenza aveva espresso parere negativo rilevando il peggioramento della ricomposizione dell'area, la formazione di una depressione assimilabile a una dolina estranea al contesto dei Colli Euganei e l'assenza di ulteriori opere di mitigazione della parete di cava percepibile a distanza. L'Ente Parco aveva adottato un parere negativo. La Regione, sulla base dei pareri del Comitato VIA, aveva poi espresso giudizio non favorevole di compatibilità ambientale e negato il PAUR. Con il ricorso introduttivo la società ha dedotto, nei confronti dei pareri paesaggistici, eccesso di potere per sviamento, motivazione apparente o insufficiente e contraddittorietà tra atti, sostenendo che la Soprintendenza non avrebbe considerato la reale consistenza del progetto, le caratteristiche dell'area già compromessa, la mancata estensione della superficie di scavo e la sostituzione degli esplosivi con tecniche meccaniche. Ha inoltre censurato il contrasto tra il parere dell'Ente Parco e un precedente parere favorevole della Commissione Tecnica del Parco. Con i motivi aggiunti ha contestato il decreto regionale e gli atti presupposti deducendo illegittimità derivata, motivazione incongrua, falsa applicazione dell'art. 32 della l.r. n. 13/2018, motivazione insufficiente e contraddittoria e omessa considerazione del fabbisogno di trachite per la conservazione e valorizzazione del patrimonio storico e artistico, nonché del parere favorevole del Comune. La ricorrente sosteneva che la drastica riduzione degli impatti dovesse essere valutata rispetto alle tecniche ordinarie generali di estrazione della trachite, non rispetto alla situazione della singola cava o al progetto precedentemente autorizzato, e che spettasse all'Amministrazione dimostrare l'insussistenza dei presupposti della deroga.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo assorbite le eccezioni preliminari di inammissibilità per l'infondatezza nel merito. Quanto al parere della Soprintendenza, il Collegio ha applicato i limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni paesaggistiche e tecnico-discrezionali, sindacabili per difetto di motivazione, manifesta illogicità, incoerenza o errore di fatto conclamato, ma non sostituibili con una diversa valutazione tecnica del privato o del giudice. Il parere è stato ritenuto ampiamente e coerentemente motivato, poiché aveva ricostruito il valore paesaggistico dell'area, la situazione vincolistica, la visibilità del fronte estrattivo, l'effetto cumulativo con le cave vicine, il peggioramento della depressione prevista dal progetto e l'assenza di misure di mitigazione. Il fatto che la parete di cava preesistente fosse stata autorizzata non la rendeva irrilevante nella valutazione del nuovo intervento, da esaminare nello stato reale dei luoghi; inoltre, anche opere non immediatamente percepibili possono incidere sul bene paesaggistico considerato nella sua interezza. Il parere dell'Ente Parco non risultava illegittimo per il fatto di essersi discostato dal precedente parere della Commissione Tecnica, anche perché la valutazione paesaggistica era assorbita da quella negativa della Soprintendenza. In relazione all'art. 32 della l.r. Veneto n. 13/2018, il TAR ha affermato che la norma introduce una deroga eccezionale e selettiva ai vincoli del Piano Ambientale e del Progetto Tematico Cave. Il parametro comparativo è generale, poiché riguarda le usuali tecniche normalmente adottate per l'estrazione della trachite, ma la verifica della drastica riduzione degli impatti deve essere concretamente svolta con riferimento al progetto e al sito specifico, considerando morfologia, percepibilità paesaggistica, fronte di cava, modalità operative e impatti effettivi. L'innovazione tecnica è soltanto uno strumento e non è sufficiente di per sé: il proponente deve dimostrare che essa produca un'effettiva e drastica riduzione degli impatti. La sostituzione degli esplosivi con il filo diamantato o la sega a catena, pur potendo costituire innovazione operativa, non basta quando il progetto mantiene o ripropone gli impatti dell'attività già assentita e si traduce sostanzialmente nella prosecuzione o nel rinnovo di una coltivazione ordinaria. Non è corretto ridurre la soglia della drasticità quando gli impatti iniziali siano già modesti, poiché ciò trasformerebbe minimi miglioramenti in miglioramenti automaticamente drastici e svuoterebbe la funzione selettiva della deroga. L'onere di dimostrare i presupposti derogatori grava sul proponente, che deve fornire uno studio di fattibilità sperimentale, dati, simulazioni e analisi tecniche, paesaggistiche e ambientali; l'Amministrazione deve poi motivare le ragioni per cui tali elementi non risultino convincenti. Nel caso concreto il Comitato VIA aveva comparato gli impatti del progetto con quelli derivanti dalle tecniche ordinarie, esaminando consumo di territorio, alterazioni del paesaggio e impatti ambientali nelle fasi estrattiva e ricompositiva. Aveva riscontrato l'assenza di miglioramenti significativi, modeste riduzioni per alcuni profili, leggeri peggioramenti per altri e la sostanziale riproposizione del progetto già autorizzato. La motivazione è stata ritenuta sufficiente e non affetta da manifesta illogicità o contraddittorietà. È stata esclusa anche la violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990, poiché il parere successivo del Comitato VIA aveva esaminato le osservazioni della società e spiegato le ragioni del loro mancato accoglimento. Il fabbisogno di trachite pregiata per il patrimonio storico e artistico non costituisce una condizione autonoma sufficiente a superare l'assenza dei presupposti tecnici della deroga, ma rappresenta la ratio politico-legislativa che giustifica l'apertura di uno spazio derogatorio, subordinato comunque alle condizioni rigorose dell'art. 32. Anche il parere favorevole del Comune è stato considerato, ma non poteva superare l'esito negativo della valutazione paesaggistico-ambientale. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 32 l.r. Veneto 16 marzo 2018, n. 13

  «possono essere autorizzate [...] attività di cava per l’estrazione di trachite, in deroga alle limitazioni contenute nel Piano Ambientale e nel Progetto Tematico Cave»; il progetto deve essere «ad alto contenuto innovativo» e deve emergere «un’effettiva drastica riduzione degli impatti paesaggistici ed ambientali rispetto a quelli derivanti dalle coltivazioni condotte con le usuali tecniche normalmente adottate per l’estrazione della trachite»

  La disposizione introduce una deroga eccezionale e selettiva. Il confronto prende avvio dalle tecniche ordinarie generalmente adottate per l’estrazione della trachite, ma la drastica riduzione degli impatti deve essere verificata concretamente con riferimento al progetto e al sito specifico. L’innovazione tecnica non è sufficiente in sé; il proponente deve dimostrare una riduzione effettiva e realmente significativa degli impatti.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  La disposizione costituisce la base procedimentale per il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale richiesto per il progetto di prosecuzione e ampliamento della cava.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non risulta violato quando l'Amministrazione, dopo il preavviso di rigetto, esamina le osservazioni del privato e motiva adeguatamente le ragioni per cui esse non superano i motivi ostativi.

• art. 1 l. 29 novembre 1971, n. 1097

  È richiamato nel quadro normativo di tutela dei Colli Euganei e del divieto di apertura di nuove cave e miniere, fatte salve le ipotesi disciplinate dalla normativa speciale.

• art. 2 l. 29 novembre 1971, n. 1097

  È richiamato per la disciplina delle cave e miniere di materiale trachitico e per i termini di cessazione dell'attività.

• art. 3 l. 29 novembre 1971, n. 1097

  È richiamato quale base della disciplina della continuazione delle attività estrattive già in esercizio, subordinata all'approvazione di un progetto di coltivazione.

• art. 5, lett. n), d.m. 17 ottobre 2007

  È richiamato per il divieto di apertura e ampliamento delle cave nelle zone di protezione speciale, con eccezione per le attività previste dagli strumenti di pianificazione già vigenti o approvati nel periodo transitorio.

Massime di principio

• Una disposizione regionale che consente, in via derogatoria, attività estrattive in area sottoposta a tutela paesaggistico-ambientale, subordinandole a un progetto altamente innovativo dal quale emerga un'effettiva drastica riduzione degli impatti, non attribuisce un diritto alla deroga, ma introduce una facoltà eccezionale dell'Amministrazione esercitabile soltanto al ricorrere dei presupposti rigorosamente dimostrati dal proponente.
• Quando la norma pone come parametro comparativo le tecniche normalmente adottate per un intero settore estrattivo, tale parametro generale deve essere seguito da una verifica concreta riferita al progetto e al sito specifico, considerando morfologia, visibilità, caratteristiche del fronte di cava, modalità operative e impatti effettivi.
• La mera introduzione di una tecnica estrattiva nuova o tecnologicamente diversa non integra, da sola, il requisito della drastica riduzione degli impatti: l'innovazione è soltanto il mezzo e deve tradursi in una riduzione effettiva, significativa e dimostrata degli impatti paesaggistici e ambientali.
• L'onere di dimostrare i presupposti di una deroga ambientale grava sul proponente, che deve presentare una documentazione tecnica completa, comprensiva di studi, dati, simulazioni e analisi comparative; l'Amministrazione deve motivare le ragioni per cui gli elementi prodotti non dimostrano il soddisfacimento dei requisiti.
• La valutazione paesaggistica di un nuovo intervento deve considerare lo stato reale dei luoghi e il contesto complessivo, anche quando le opere o le trasformazioni preesistenti siano state autorizzate. La pregressa legittimità di una parete o di un manufatto non ne impone l'irrilevanza nella valutazione del nuovo progetto.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni tecnico-discrezionali paesaggistiche e ambientali resta esterno e riguarda motivazione, ragionevolezza, logicità, coerenza, attendibilità ed eventuali errori di fatto manifesti, senza consentire la sostituzione della valutazione giudiziale a quella dell'organo tecnico competente.

Come è indicizzato