Sentenza

Sentenza n. 767/2026 - Palermo, Sezione 3

per l’annullamento, previa sospensione cautelare, quanto al ricorso introduttivo, - della nota prot. n. 16055 del 25.2.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo dal 01/03/2025 al 31/03/2025”, nonché della determina dirigenziale n. 850 del 25.2.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; - della nota prot. n. 18106 del 4.3.2025, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo dal 01/03/2025 al 31/03/2025 - SOLLECITO FIRMA CONTRATTO”; - della nota prot. n. 23724 del 20.3.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Modalità operative di Rendicontazione del servizio di trasporto disabili Anno Scolastico 2024/2025”; - della nota prot. n. 25845 del 27.3.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo dal 01/04/2025 al 30/04/2025”, nonché della determina dirigenziale n. 1399 del 26.3.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; - di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale agli atti e provvedimenti sopra impugnati, ancorché non conosciuti e/o notificati all’odierna ricorrente; nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a gennaio 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato, sia per quello ancora da rendere sino a giugno 2025; quanto ai motivi aggiunti depositati il 2 luglio 2025, - della nota prot. n. 35272 del 30.4.2025, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo 02/31 Maggio 2025 - CIG: BB66AA5E2B9B”, nonché della determina dirigenziale n. 2045 del 30.4.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; - della nota prot. n. 43244 del 30.5.2025 e della nota prot. n. 45465 del 10.6.2025 aventi ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo dal 03 al 07 Giugno (compresi Esami di Stato)”, nonché della determina dirigenziale n. 2648 del 30.5.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a marzo 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato, sia per quello ancora da rendere sino a giugno 2025; quanto ai motivi aggiunti depositati il 24 settembre 2025, - della nota prot. n. 53695 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 12 al 30 Settembre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; - della nota prot. n. 53782 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 01 al 07 Ottobre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; - della nota prot. n. 53795 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 05 al 07 Ottobre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare); - della nota prot. n. 53820 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 08 al 19 Ottobre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare); - della nota prot. n. 53834 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 21 al 31 Ottobre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; - della nota prot. n. 53872 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 04 al 30 Novembre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; - della nota prot. n. 53899 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 02 al 21 Dicembre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; - della nota prot. n. 53932 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 02 al 21 Dicembre integrazione”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; - della nota prot. n. 53952 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 07 al 31 Gennaio”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; - della nota prot. n. 53973 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 - periodo dal 03 al 28 Febbraio”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare); - della nota prot. n. 55854 del 18.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 - Rendicontazione 16/30 settembre 2024. Comunicazione esito istruttoria - CIG B751F51599”; - della nota prot. n. 55856 del 18.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 - Rendicontazione Ottobre 2024. Comunicazione esito istruttoria - CIG B7520D127D (01/07 ottobre); CIG B752238ABC (05/07 ottobre); CIG B7524C8816 (08/19 ottobre); CIG B7527660FF (21/31 ottobre)”; - della nota prot. n. 56038 del 21.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 - Rendicontazione 04/30 Novembre 2024. Comunicazione esito istruttoria - CIG B752982E9A”; nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a marzo 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato sino a giugno 2025 compresi esami di stato.

Giustizia amministrativa23 marzo 2026202500673

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale

TAR Sicilia - Palermo, Sez. IIISentenzaAzione di annullamento

Atto impugnato: atti e schemi di contratto relativi alla prosecuzione del servizio di trasporto scolastico per studenti con disabilità, nella parte in cui imponevano il criterio del pieno carico dei mezzi e modalità di rendicontazione incidenti sulla quantificazione dei corrispettivi

Esito

DIFETTO DI GIURISDIZIONE

Favorevole al resistente (ente affidante)

Prevale l’amministrazione

La controversia

La ricorrente, accreditata dalla Città Metropolitana di Palermo per il servizio di trasporto scolastico in favore di studenti con disabilità, aveva eseguito il servizio dall'inizio dell'anno scolastico, anche in assenza di un contratto formalmente sottoscritto. Il disciplinare prevedeva il pagamento di un corrispettivo giornaliero fisso per autovettura o pulmino e imponeva specifici standard di servizio, tra cui l'utilizzo di mezzi idonei al trasporto di carrozzelle, l'accompagnamento dell'utente dall'abitazione alla scuola, il rispetto degli orari, della sicurezza e del Codice della strada. L'amministrazione, con gli atti impugnati e con gli schemi contrattuali trasmessi per la sottoscrizione, aveva invece richiesto l'utilizzo dei mezzi sempre a pieno carico e correlato a tale criterio la rendicontazione e la quantificazione dei corrispettivi. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 6 e 10 del disciplinare, sostenendo che il criterio del pieno carico non fosse previsto e fosse incompatibile con gli standard qualitativi e organizzativi del servizio; ha inoltre dedotto la violazione dei principi di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c., nonché dell'art. 3 della direttiva 2014/23/UE, dell'art. 43 della medesima direttiva e dell'art. 106 del d.lgs. 50/2016, assumendo che l'amministrazione avesse introdotto una modifica sostanziale delle condizioni dell'affidamento senza una nuova procedura. Con i motivi aggiunti sono stati impugnati ulteriori atti relativi ai mesi successivi e gli esiti delle istruttorie sulle rendicontazioni. La ricorrente ha chiesto anche la condanna dell'amministrazione al pagamento dei corrispettivi per le prestazioni eseguite, oltre agli interessi moratori, e l'adozione di misure idonee a tutelare le proprie pretese.

La decisione

Il TAR ha esaminato preliminarmente la questione di giurisdizione, ritenendola prioritaria rispetto alle eccezioni di tardività e di mancata integrazione del contraddittorio. Ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni di pubblici servizi, rilevando che il rapporto derivava da un sistema di accreditamento per l'affidamento di un servizio sociale e non da una concessione di pubblico servizio: mancavano, in particolare, rapporti negoziali diretti dell'operatore con l'utenza finale e l'assunzione del rischio economico della gestione mediante riscossione di canoni o tariffe. Il Collegio ha osservato, inoltre, che gli atti impugnati erano intervenuti nella fase esecutiva del rapporto, successiva alla conclusione della fase pubblicistica con l'iscrizione nell'elenco degli operatori accreditati. Essi non esprimevano l'esercizio di un potere autoritativo né un annullamento o una modifica in autotutela delle clausole del disciplinare, ma costituivano l'espressione della posizione dell'amministrazione sull'interpretazione delle clausole relative alle modalità esecutive e, soprattutto, alla quantificazione dei corrispettivi. La controversia riguardava quindi diritti soggettivi e obblighi di natura paritetica, concernenti la rendicontazione e il pagamento di prestazioni già rese, anche se il contratto non era stato formalmente sottoscritto. La mancata stipula non spostava la controversia nella giurisdizione amministrativa, poiché il rapporto si collocava comunque nella fase esecutiva successiva all'accreditamento. Anche l'eventuale riqualificazione della domanda come azione di indebito arricchimento avrebbe comportato la giurisdizione del giudice ordinario. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati pertanto dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione, con indicazione del giudice civile quale giudice munito di giurisdizione. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a.
le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio
La giurisdizione esclusiva amministrativa richiede che la controversia rientri in una delle fattispecie previste dalla norma e, comunque, che sia riconducibile all'esercizio di un potere autoritativo; non comprende le controversie esecutive sui corrispettivi e sugli adempimenti obbligatori tra le parti.
art. 3 direttiva 2014/23/UE
La ricorrente lo ha invocato per sostenere l'obbligo di trasparenza e proporzionalità dell'amministrazione; il TAR non ha esaminato il merito della censura per difetto di giurisdizione.
art. 43 direttiva 2014/23/UE
La ricorrente lo ha invocato per contestare una modifica delle condizioni dell'affidamento senza nuova procedura; il TAR non ha esaminato il merito della censura per difetto di giurisdizione.
art. 106 d.lgs. 50/2016
La ricorrente lo ha invocato in tema di modifiche dei contratti pubblici senza nuova procedura; il TAR non ha esaminato il merito della censura per difetto di giurisdizione.
art. 55, comma 10 c.p.a.
È stato applicato per fissare direttamente l'udienza pubblica di merito, senza definire la domanda cautelare con autonoma pronuncia.
art. 73 c.p.a.
Richiamato in relazione alle memorie depositate dalle parti prima dell'udienza pubblica.
l. 328/2000
Il sistema di accreditamento dei servizi sociali previsto dalla legge è stato qualificato come strumento propedeutico all'affidamento del servizio, non come concessione di pubblico servizio.
art. 6 D.P.C.M. 30 marzo 2001
Secondo il richiamo al parere del Consiglio di Stato, l'affidamento dei servizi alla persona resta soggetto alle norme nazionali ed europee sulle procedure di affidamento, salvo i casi di procedura non selettiva, assenza di affidamento o gratuità integrale del servizio.
art. 1175 c.c.
Invocato dalla ricorrente a fondamento dei doveri di correttezza; la relativa censura non è stata esaminata nel merito.
art. 1375 c.c.
Invocato dalla ricorrente a fondamento dell'esecuzione secondo buona fede; la relativa censura non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

Le controversie relative alla quantificazione, rendicontazione e pagamento dei corrispettivi per prestazioni rese nella fase esecutiva di un rapporto di affidamento appartengono, di regola, alla giurisdizione ordinaria quando non siano riconducibili all'esercizio di un potere autoritativo dell'amministrazione.
La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di pubblici servizi non opera per il solo fatto che la controversia riguardi un servizio pubblico: è necessario che la fattispecie rientri in una delle ipotesi normative e che la controversia sia collegata all'esercizio di poteri pubblicistici.
Gli atti con cui l'amministrazione, nella fase esecutiva, impone la propria interpretazione delle clausole relative alle modalità di esecuzione o alla determinazione del corrispettivo, senza esercitare autotutela o altro potere autoritativo previsto dalla legge, esprimono una posizione paritetica e non sono autonomamente impugnabili davanti al giudice amministrativo come provvedimenti autoritativi.
La mancata stipula formale del contratto non determina, di per sé, la giurisdizione amministrativa quando la fase pubblicistica di individuazione dell'operatore sia già conclusa e la controversia riguardi prestazioni eseguite, obblighi di pagamento e contenuto economico del rapporto.
Anche l'eventuale domanda di indebito arricchimento dell'operatore nei confronti dell'amministrazione, riferita a prestazioni rese nell'ambito di un servizio pubblico, appartiene alla giurisdizione ordinaria quando non sia coinvolto l'esercizio di un potere amministrativo.

Come è indicizzato

MaterieGiurisdizione e ripartoServizi sociali ed educativi

RamiProcesso amministrativoServizi pubblici

IstitutiRiparto di giurisdizione

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