Corte di giustizia, Sentenza C-381/18

Rinvio pregiudiziale sull’articolo 6 della direttiva 2003/86/CE e sulle misure di ordine pubblico nel ricongiungimento familiare

La pronuncia riguarda due rinvii pregiudiziali del Raad van State (Paesi Bassi) in materia di ricongiungimento familiare e misure di ordine pubblico. Le cause riunite C‑381/18 e C‑382/18 hanno ad oggetto, rispettivamente, il rifiuto di rinnovo e la revoca retroattiva di un permesso di soggiorno, nonché il rigetto di una domanda di ingresso e soggiorno.

Fatti e procedimento principale

Nella causa C‑381/18, G.S., cittadino di un paese terzo, aveva ottenuto nei Paesi Bassi un permesso di soggiorno come partner di un soggiornante, poi rinnovato; in seguito a una condanna in Svizzera per traffico di stupefacenti, il Segretario di Stato ha respinto la domanda di rinnovo, revocato retroattivamente il permesso e disposto un divieto di ingresso. Nella causa C‑382/18, V.G., cittadino di un paese terzo, aveva soggiornato nei Paesi Bassi in parte regolarmente ed era stato destinatario di varie condanne penali; la domanda di permesso di soggiorno presentata dalla coniuge cittadina olandese è stata respinta per ragioni di ordine pubblico.

Questioni sottoposte alla Corte

Il Raad van State ha chiesto, in sostanza:

• se l’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2003/86 richieda, per invocare l’ordine pubblico, che il comportamento personale dell’interessato costituisca una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società;
• quale sia il contenuto dei requisiti di motivazione ai sensi di tale articolo;
• se sia compatibile con la direttiva una prassi nazionale che faccia leva su condanne penali pregresse e su un bilanciamento tra interesse individuale al ricongiungimento e interesse pubblico alla tutela dell’ordine pubblico;
• nella causa C‑382/18, se la Corte sia competente a pronunciarsi nonostante la fattispecie, in linea di principio, sia esclusa dall’ambito della direttiva perché il familiare del richiedente è cittadino dell’Unione che non ha esercitato la libera circolazione.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2003/86/CE sul diritto al ricongiungimento familiare;
• l’articolo 6, paragrafi 1 e 2, sulla possibilità di respingere, revocare o non rinnovare il permesso per ragioni di ordine pubblico, sicurezza pubblica o sanità pubblica;
• l’articolo 17, sulla valutazione individuale dei vincoli familiari e dei legami con il paese d’origine;
• l’articolo 3, paragrafo 3, che esclude dall’ambito della direttiva i familiari di cittadini dell’Unione;
• il considerando 14, che menziona espressamente la condanna per reati gravi;
• la direttiva 2004/38/CE, in particolare l’articolo 27, paragrafo 2, utilizzato come termine di raffronto;
• l’articolo 267 TFUE, per la competenza della Corte sul rinvio pregiudiziale.

Sulla competenza della Corte nella causa C‑382/18

La Corte ricorda che la direttiva 2003/86 non si applica, per suo testo, ai familiari di cittadini dell’Unione che non abbiano esercitato la libera circolazione. Tuttavia, ribadisce la propria giurisprudenza secondo cui è competente a interpretare disposizioni dell’Unione anche in situazioni estranee al loro ambito diretto, quando il diritto nazionale le rende applicabili in modo diretto e incondizionato per assicurare un trattamento identico alle situazioni interne e a quelle rientranti nel diritto dell’Unione.

Poiché il giudice del rinvio ha chiarito che il diritto dei Paesi Bassi impone tale applicazione uniforme, la Corte afferma la propria competenza a rispondere alla prima questione nella causa C‑382/18.

Sul contenuto della nozione di “ragioni di ordine pubblico”

Sul merito, la Corte distingue la direttiva 2003/86 dalla direttiva 2004/38. Nella seconda, l’articolo 27, paragrafo 2, richiede espressamente che il comportamento personale rappresenti una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società. L’articolo 6 della direttiva 2003/86, invece, non contiene una formula analoga.

La Corte valorizza tre elementi:

• il tenore letterale dell’articolo 6, che non impone espressamente il criterio della minaccia “reale, attuale e sufficientemente grave”;
• il considerando 14, che ammette che nella nozione di ordine pubblico possa rientrare una condanna per reato grave;
• la genesi della disposizione, dalla quale risulta che il legislatore dell’Unione non ha accolto una proposta volta a limitare il margine discrezionale degli Stati membri al solo comportamento personale.

Da ciò deriva che gli Stati membri non sono obbligati, ai fini dell’articolo 6 della direttiva 2003/86, a dimostrare sempre una minaccia attuale e grave nel senso della giurisprudenza relativa alla libera circolazione. Tuttavia, il margine discrezionale non è illimitato: esso deve essere esercitato nel rispetto del principio di proporzionalità e non può tradursi in automatismi basati sulla sola esistenza di una condanna penale.

Limiti alla prassi nazionale e obbligo di valutazione individuale

La Corte ammette che una condanna penale possa essere presa in considerazione, ma solo se il reato presenta una gravità sufficiente da rendere necessaria l’esclusione del soggiorno dell’interessato. In particolare:

• non basta una qualunque condanna penale;
• l’autorità deve valutare la gravità o il tipo di reato, come richiesto espressamente dall’articolo 6, paragrafo 2, secondo comma;
• deve inoltre effettuare una valutazione individuale conforme all’articolo 17 della direttiva, tenendo conto della natura e solidità dei vincoli familiari, della durata del soggiorno nello Stato membro e dei legami con il paese d’origine.

La Corte osserva che una prassi nazionale fondata solo sulla pena inflitta rispetto alla durata del soggiorno, accompagnata da un bilanciamento generale degli interessi, è compatibile con il diritto dell’Unione solo se applicata entro questi limiti sostanziali e individualizzati.

Dispositivo

La Corte dichiara, in sintesi, che:

• è competente a interpretare l’articolo 6 della direttiva 2003/86 nella causa C‑382/18, benché la fattispecie sia stata resa applicabile dal diritto nazionale a una situazione altrimenti esclusa dalla direttiva;
• l’articolo 6, paragrafi 1 e 2, non osta a una prassi nazionale che consenta il rigetto, la revoca o il mancato rinnovo del permesso di soggiorno per ragioni di ordine pubblico sulla base di una condanna penale, purché il reato sia sufficientemente grave e sia effettuata la valutazione individuale ex articolo 17;
• resta però escluso ogni automatismo e ogni applicazione meccanica fondata sulla sola condanna.

Utilità pratica per l’operatore

La sentenza conferma che, in materia di ricongiungimento familiare, l’ordine pubblico non richiede necessariamente il parametro rigoroso della "minaccia reale, attuale e sufficientemente grave" usato nella libera circolazione. Per gli operatori, il punto decisivo è la combinazione tra gravità concreta del reato e valutazione individuale della situazione familiare, che costituiscono il vero presidio contro decisioni automatiche.