Sentenza n. 406/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di terreni edificabili soggetti a pianificazione attuativa, ha contestato la disciplina comunale applicata alla variante al PUA del comparto AT3/AT5 durante il periodo transitorio previsto dalla L.R. 24/2017. In particolare, ha dedotto l'illegittimità del mantenimento della scadenza originaria del PUA, della fissazione di un termine inderogabile di sei anni per il completamento degli interventi e della decorrenza del termine dall'approvazione della variante anziché dalla stipula della convenzione. Con i terzi motivi aggiunti ha inoltre contestato le clausole convenzionali relative alla decadenza automatica del PUA in caso di mancato rispetto del termine finale, all'attuazione della quota ERP, ai termini rigidi per la presentazione dei titoli abilitativi e all'avvio dei lavori per le opere di urbanizzazione e per gli edifici privati, nonché all'esclusione delle proroghe. Il Comune ha eccepito, tra l'altro, il difetto di interesse per effetto della sopravvenuta modifica dei termini, la tardività della produzione documentale e l'inammissibilità delle censure in ragione della sottoscrizione della convenzione senza riserve.

La decisione

Il TAR ha dichiarato la cessazione della materia del contendere quanto al ricorso introduttivo e alla parte dei motivi aggiunti relativa ai termini di attuazione, perché lo ius superveniens e la delibera comunale del 2024 avevano modificato in senso satisfattivo i termini, incrementandoli da sei a nove anni e modificando anche il termine per la presentazione dei permessi di costruire. Ha dichiarato tardiva la documentazione depositata oltre il termine dell'art. 73 c.p.a., pur ritenendo la questione scarsamente rilevante ai fini decisori. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità fondata sulla sottoscrizione della convenzione, poiché il ricorrente aveva contestato preventivamente le clausole e si era riservato di adire il giudice. Quanto ai terzi motivi aggiunti, ha affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione delle convenzioni urbanistiche. Ha accolto le censure sulle clausole convenzionali, dichiarandone la nullità parziale: la decadenza automatica del PUA per il mero mancato rispetto del termine finale è irragionevole e sproporzionata se prescinde dall'imputabilità del ritardo e dalla gravità della violazione; le clausole sull'ERP devono considerare i tempi di individuazione del soggetto attuatore e di rimborso dei costi di urbanizzazione; i termini per la presentazione dei titoli e l'avvio dei lavori non possono essere rigidamente fissati senza possibilità di adattamento a ritardi non imputabili al privato né possono escludere le proroghe consentite dalla normativa edilizia in caso di forza maggiore. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 4, commi 4 e 5, L.R. Emilia-Romagna 24/2017

  nelle more del termine per l’adozione del PUG i Comuni possono continuare ad approvare i piani attuativi di esecuzione della precedente disciplina, anche in variante al piano generale; le convenzioni devono contenere «termini perentori, a pena di decadenza, per la presentazione dei titoli abilitativi richiesti allo scopo di assicurare l’immediato avvio dell’attuazione degli interventi»

  La disciplina transitoria consente l'approvazione dei piani attuativi secondo il sistema previgente, ma impone termini certi per l'avvio degli interventi; tali termini non possono tuttavia rendere l'attuazione dipendente da eventi estranei alla volontà del soggetto attuatore.

• art. 10-septies D.L. 21/2022

  È richiamato quale fonte sopravvenuta che ha modificato i termini di attuazione del PUA, contribuendo alla cessazione della materia del contendere sulle censure relative alla durata.

• art. 73 c.p.a.

  Il termine per il deposito delle memorie e dei documenti è perentorio; la documentazione depositata oltre il termine è stata dichiarata tardiva.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi e degli accordi tra pubbliche amministrazioni; il TAR lo applica alle convenzioni urbanistiche.

• art. 11 l. 241/1990

  Gli accordi di cui al presente articolo devono essere motivati ai sensi dell'articolo 3

  Le convenzioni urbanistiche sono ricondotte al genus degli accordi amministrativi e, in ragione dei loro profili pubblicistici, le relative clausole sono sindacabili anche sotto i profili della ragionevolezza e della proporzionalità.

• art. 1419 c.c.

  La nullità di singole clausole non comporta la nullità dell'intera convenzione se non è provato che le parti non l'avrebbero conclusa senza la parte colpita da nullità.

• art. 19, comma 3, L.R. Emilia-Romagna 15/2013

  Il termine per l'inizio dei lavori previsto dal permesso di costruire è suscettibile di sospensione o proroga in presenza di cause di forza maggiore; una convenzione non può escludere tale facoltà.

Massime di principio

• Una clausola di convenzione urbanistica che preveda la decadenza automatica del piano attuativo per il mancato rispetto del termine finale è illegittima, per irragionevolezza e sproporzione, se opera senza verificare l'imputabilità del ritardo e l'entità della violazione, poiché l'attuazione del piano non può essere condizionata da eventi estranei alla volontà del soggetto attuatore.
• Le convenzioni urbanistiche, in quanto accordi amministrativi con profili pubblicistici, sono soggette al sindacato del giudice amministrativo anche sotto i profili della ragionevolezza e della proporzionalità delle clausole che regolano l'esercizio del potere amministrativo.
• I termini convenzionali per la presentazione dei titoli abilitativi e per l'avvio dei lavori possono essere fissati per assicurare l'immediata attuazione del piano, ma devono consentire un adeguamento alle circostanze sopravvenute e ai ritardi non imputabili al soggetto attuatore.
• Una convenzione urbanistica non può escludere la sospensione o la proroga dei termini di inizio dei lavori quando la normativa edilizia consente tali rimedi in presenza di cause di forza maggiore.
• Quando una parte della convenzione urbanistica è nulla, la nullità resta limitata alle clausole invalide se non è dimostrato che i contraenti non avrebbero concluso la convenzione senza quelle clausole.
• Le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione delle convenzioni urbanistiche rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Come è indicizzato