Circolare n. 19 del 8/08/2019

Indirizzi operativi 2019 su prevenzione, consulenza, contenzioso e tutela del credito erariale

La circolare definisce le priorità operative dell’Agenzia delle entrate per il 2019, in attuazione dell’Atto di indirizzo 2019-2021. Il documento ruota attorno a un approccio fondato su analisi del rischio, uso intensivo delle banche dati, cooperazione interna ed esterna e rafforzamento della compliance, con l’obiettivo di ridurre evasione, elusione, frodi e conflittualità, migliorando al tempo stesso la qualità degli accertamenti e della riscossione.

Impostazione generale e fonti informative

La circolare muove dalla considerazione che la riduzione del tax gap richiede interventi sia ex ante, volti a favorire l’adempimento spontaneo, sia ex post, tramite controlli mirati e accertamenti. In questa prospettiva assumono rilievo nuove fonti informative, in particolare fatturazione elettronica, corrispettivi telematici e dati da cooperazione internazionale, che consentono all’Agenzia di osservare in modo più tempestivo i comportamenti dei contribuenti e di orientare meglio la selezione dei soggetti a rischio.

Grandi contribuenti

Per i grandi contribuenti si conferma il modello organizzativo e operativo già in uso, valorizzando le sinergie tra strutture centrali e regionali. La Direzione centrale grandi contribuenti rafforza il supporto alle Direzioni regionali, anche tramite documenti di prassi e indicazioni in materia di controllo.

L’analisi del rischio deve concentrarsi sulle posizioni più rilevanti, utilizzando gli strumenti e gli applicativi disponibili e tenendo conto:

• delle dichiarazioni presentate per il periodo d’imposta 2017 e delle eventuali dichiarazioni residue relative al 2016;
• degli indicatori di rischio emergenti dagli elementi informativi disponibili;
• del gruppo di appartenenza e delle informazioni contenute nella banca dati dedicata;
• di comportamenti collaborativi, come l’adesione alla cooperative compliance o la presentazione di interpelli per nuovi investimenti.

Nella fase di controllo si deve privilegiare la qualità delle contestazioni e la sostenibilità delle pretese, con attenzione a:

• pianificazioni fiscali nazionali e internazionali aggressive;
• casi complessi che richiedono approfondimento istruttorio;
• posizioni per le quali il termine di accertamento scade il 31 dicembre 2019;
• fattispecie di abuso del diritto, operazioni transnazionali e situazioni da presidiare per la tutela del credito erariale.

La circolare insiste anche sul coordinamento con Guardia di Finanza e con le giurisdizioni fiscali estere, nonché sulla gestione uniforme dei gruppi d’impresa e dei soggetti che non rivestono continuativamente la qualifica di grandi contribuenti.

Imprese medie e minori

Per le imprese di medie e minori dimensioni la circolare richiama la forte eterogeneità della platea e l’esigenza di un’analisi del rischio tarata sul territorio, con stretta cooperazione tra Direzioni regionali e provinciali. L’assetto organizzativo introdotto nel 2018 ha previsto specifiche unità regionali per l’analisi del rischio e, per alcune Direzioni, uffici dedicati alla programmazione e al coordinamento dei controlli sulle imprese con volume d’affari o ricavi compresi tra 25 e 100 milioni di euro.

Sul fronte della compliance, nel 2019 sono state inviate lettere ai contribuenti con anomalie dichiarative, assistibili anche tramite intermediari e canale CIVIS. I destinatari richiamati nel documento sono, tra gli altri:

• soggetti che non hanno presentato la dichiarazione IVA 2018 o l’hanno presentata solo con quadro VA;
• soggetti con operazioni attive IVA 2017 inferiori a quelle comunicate dai clienti o tramite dati fattura;
• contribuenti con anomalie emerse nel triennio 2015-2017 sulla base degli studi di settore.

Ulteriori comunicazioni sono previste per chi ha emesso fatture elettroniche nei primi due trimestri 2019 senza presentare le relative comunicazioni delle liquidazioni periodiche IVA.

Analisi del rischio e selezione per imprese minori e medie

Il 2019 è segnato da quattro novità fiscali rilevanti:

• fatturazione elettronica obbligatoria;
• trasmissione telematica dei corrispettivi dal 1° luglio 2019 per chi ha superato 400.000 euro di volume d’affari nell’anno precedente;
• ampliamento del regime forfetario;
• approvazione di 175 indici sintetici di affidabilità fiscale per il 2018.

Le informazioni in tempo reale permettono di affiancare ai controlli tradizionali attività preventive e di intercetto precoce delle anomalie, soprattutto in materia IVA. La selezione deve privilegiare situazioni di sottofatturazione, costi non inerenti e profili di rischio quali:

• crediti IVA non giustificabili;
• acquisti da soggetti che omettono dichiarazioni e liquidazioni periodiche;
• elevati costi residuali;
• controparti con codici ATECO residuali;
• bassa redditività a fronte di ricavi costanti o in aumento.

Per i contribuenti soggetti agli studi di settore si utilizzano i dati dichiarativi e le anomalie emergenti dal modello, mentre per le imprese minori si richiama il regime premiale, con riduzione di un anno dei termini di decadenza per l’accertamento.

Per le imprese tra 25 e 100 milioni di euro i controlli devono concentrarsi soprattutto sui fenomeni di pianificazione fiscale nazionale e internazionale; per quelle meno strutturate il focus resta su ricavi non contabilizzati, costi fittizi o non documentati e sovrastima del magazzino.

Controlli e compensazioni indebite

Dopo la selezione, i controlli devono essere mirati a far emergere la reale capacità contributiva e a evitare contestazioni meramente formali. L’attività istruttoria può ricorrere all’indagine finanziaria, specie per le tipologie più a rischio, con completamento della sperimentazione sulle società che hanno omesso la dichiarazione 2016 o l’hanno presentata con valori non significativi.

Particolare rilievo viene attribuito al controllo delle compensazioni indebite e dei benefici fiscali, con attenzione anche ai casi in cui crediti fittizi siano usati per pagare somme iscritte a ruolo o debiti da accertamenti definiti in adesione. L’analisi deve guidare la scelta dello strumento di controllo, in funzione della rischiosità del soggetto e della fattispecie agevolativa indebitamente fruita.

Persone fisiche, lavoratori autonomi, enti non commerciali e ONLUS

Per le persone fisiche la circolare prevede un intenso invio di lettere di compliance nel 2019, circa 380.000, per anomalie rilevate nelle dichiarazioni redditi 2015. Le comunicazioni sono inviate via PEC, oppure per posta ordinaria se la PEC non è attiva o non presente in INI-PEC, e sono consultabili nel Cassetto fiscale. È prevista anche una prima tranche, nell’ultimo trimestre 2019, relativa al periodo d’imposta 2016.

Per il lavoro autonomo, la selezione dei soggetti considera anche i dati dello spesometro e le opzioni per il regime di vantaggio e il regime forfetario. Gli uffici territoriali devono assistere i contribuenti e valutare tempestivamente la documentazione giustificativa.

Controlli sulle persone fisiche e redditi esteri

L’attività di controllo sulle persone fisiche e sui lavoratori autonomi deve essere supportata da analisi del rischio, coordinamento tra strutture e uso dell’indagine finanziaria. Gli uffici devono completare la sperimentazione sul campione di posizioni selezionate tramite l’Archivio dei rapporti finanziari per il 2014.

I controlli devono concentrarsi su situazioni concrete di rischio, con forte rilievo al contraddittorio. La circolare richiama anche l’attenzione sui professionisti che, pur dichiarando compensi elevati, deducono costi molto consistenti che riducono significativamente il reddito imponibile.

Una parte centrale del documento riguarda il corretto adempimento dichiarativo dei redditi di fonte estera, basato sui flussi spontanei e automatici provenienti da Paesi UE e OCSE. Sono richiamati i soggetti che non hanno giustificato le anomalie comunicate o non hanno modificato il comportamento dopo la ricezione delle lettere, anche per rafforzare il messaggio deterrente verso contribuenti e professionisti.

Per i soggetti che non hanno giustificato le anomalie 2014 o non hanno corretto gli errori, la circolare indica i principali applicativi di accertamento:

• GIARA, per accertamenti parziali automatizzati relativi a redditi fondiari, di lavoro dipendente e assimilati, assegni al coniuge, redditi diversi e lavoro autonomo abituale non professionale;
• ICONA WEB tramite AUReS, per redditi di lavoro autonomo abituale e professionale, redditi di capitale e di partecipazione.

Inoltre, per i soggetti esclusi dall’invio delle comunicazioni 2015 ma che hanno comunque percepito e non dichiarato redditi di varie categorie, si applicano gli ordinari strumenti di controllo.

La circolare ricorda anche la disciplina del redditometro: il decreto legge n. 87/2018 ha abrogato il DM 16 settembre 2015 con effetto dall’anno d’imposta 2016, ma gli uffici possono utilizzare ancora quella metodologia per gli anni fino al 2015, avvalendosi dell’applicativo VE.R.DI. In tali casi è obbligatorio il contraddittorio e l’eventuale avvio del procedimento di adesione.

Enti non commerciali e ONLUS

Per enti non commerciali e ONLUS si richiede un numero di controlli sufficiente a produrre deterrenza e recuperare le agevolazioni fruite indebitamente da soggetti solo apparentemente non profit. L’attenzione va concentrata su attività incompatibili con la natura sociale del soggetto, come somministrazione di alimenti e bevande, viaggi, intrattenimento, attività finanziarie o immobiliari.

Il documento segnala anche la possibile presenza di rapporti finanziari esteri e conti esteri intestati ai soggetti o ai rappresentanti legali. Vanno invece evitate, salvo casi evidenti di abuso, iniziative su situazioni di minima rilevanza o di evidente rilievo sociale, come formazione sportiva giovanile o attività rivolte ad anziani e soggetti svantaggiati.

Contrasto agli illeciti e alle frodi fiscali

La circolare colloca il contrasto agli illeciti dentro una strategia nazionale coordinata, che richiede la collaborazione con altri organismi di controllo e con l’autorità giudiziaria. Il Settore contrasto illeciti ha un ruolo di impulso e di circolazione delle informazioni, specie nei casi penalmente rilevanti.

Sul versante antifrode, si richiede un rafforzamento dei sistemi di allerta precoce, dell’analisi del rischio e dei controlli sostanziali, con particolare attenzione all’IVA. Le strutture territoriali devono usare efficacemente i dati delle fatture elettroniche e dei dati fattura per ricostruire le catene commerciali e individuare i veri beneficiari delle frodi.

Vengono richiamate due grandi fenomenologie fraudolente collegate alle compensazioni indebite:

• costruzione di "pacchetti di risparmio fiscale" tramite strategie organizzate, talvolta con il coinvolgimento di professionisti e con abuso dell’accollo tributario;
• uso strumentale di società o cooperative di breve durata per comprimere il costo del lavoro tramite evasione fiscale e contributiva.

Contrasto agli illeciti fiscali internazionali

In ambito internazionale il contrasto si concentra su due fenomeni principali:

• fittizio trasferimento all’estero della residenza fiscale;
• illecito trasferimento o detenzione all’estero di attività produttive di reddito, anche tramite soggetti interposti o esterovestiti.

Per il primo fenomeno si utilizzano applicativi di selezione e le informazioni provenienti dai Comuni aderenti all’ANPR. Per il secondo, sono valorizzati lo scambio automatico di informazioni e il monitoraggio fiscale sui movimenti di capitale, con indici di rischio quali l’omessa indicazione di redditi esteri o la violazione degli obblighi di monitoraggio.

La circolare evidenzia anche il rafforzamento dei poteri di accesso alle informazioni antiriciclaggio introdotti dal D.Lgs. 60/2018 e la Convenzione del 5 luglio 2018 con la Guardia di Finanza. L’unità speciale già UCIFI, ora Sezione analisi e strategie per il contrasto agli illeciti fiscali internazionali, può richiedere informazioni sull’operatività con l’estero e sull’identità del titolare effettivo.

Cooperazione amministrativa e scambio automatico di informazioni

Lo scambio di informazioni è indicato come uno dei principali strumenti di contrasto internazionale. La circolare distingue le principali tipologie di scambio automatico:

• dati reddituali ai sensi della Direttiva 2011/16/UE (DAC1) e delle convenzioni OCSE;
• informazioni su conti finanziari secondo il CRS/DAC2;
• ruling transfrontalieri e accordi preventivi sui prezzi di trasferimento (DAC3/BEPS5);
• Country-by-Country reporting (DAC4/BEPS).

Viene inoltre richiamata la futura DAC6 sugli schemi di pianificazione fiscale comunicati dagli intermediari, con applicazione dal 1° luglio 2020. L’art. 16-sexies del DL 119/2018 prevede poi la comunicazione dei dati CRS e di altri scambi automatici alla Guardia di Finanza, tramite apposita convenzione.

Utilizzo dei dati automatici e repository INDACO

L’utilità dello scambio automatico dipende dalla validazione anagrafica e dalla capacità di incrociare i dati esteri con quelli interni. Per questo è stato sviluppato INDACO, repository centrale che raccoglie i dati scambiati automaticamente e validati.

I dati CRS sono stati inizialmente impiegati per campagne di compliance su attività estere non dichiarate e, dal 2018, anche per selezionare richieste di assistenza o attività di controllo. A seguito del parere favorevole del Garante del 5 aprile 2019 è stato approvato un nuovo invio di lettere, con criteri selettivi riferiti al 2016, per favorire l’adempimento degli obblighi di monitoraggio fiscale e l’emersione di eventuali redditi di fonte estera.

In caso di contestazioni sulla titolarità o sul valore degli investimenti esteri, gli uffici possono attivare una richiesta di cooperazione internazionale a richiesta, nel rispetto dei requisiti di ragionevole pertinenza.

Accordi preventivi, transfer pricing e MAP

Gli accordi preventivi assumono un ruolo importante nel tax compliance delle imprese internazionali. La disciplina è oggi ancorata all’art. 31-ter del DPR 600/1973, che limita i poteri di accertamento sulle materie coperte dall’accordo e prevede il controllo del rispetto dei termini e delle condizioni di fatto e di diritto su cui esso si fonda.

Le Direzioni regionali, se un controllo coinvolge questioni oggetto di accordo preventivo, devono attivare tempestivamente il coordinamento con l’Ufficio accordi preventivi, utilizzando anche SERPICO per verificare l’esistenza di procedure in corso o concluse. Per le Mutual Agreement Procedure (MAP) si richiede massima collaborazione, soprattutto nelle verifiche di transfer pricing, che devono essere caratterizzate da elevato approfondimento fattuale.

Definizione agevolata del DL 119/2018

La circolare evidenzia gli effetti della definizione agevolata dei processi verbali di constatazione e delle controversie tributarie introdotte dal DL 119/2018, che incidono sull’ordinaria attività degli uffici nel 2019. Per i PVC consegnati entro il 24 ottobre 2018, i contribuenti hanno potuto presentare dichiarazione integrativa e versare quanto dovuto entro il 31 maggio 2019, esclusi interessi e sanzioni.

Gli uffici devono verificare la congruità tra dichiarato e versato entro il 31 dicembre 2019 e, in caso di mancato perfezionamento, notificare gli avvisi di accertamento entro l’anno e comunque nei termini ordinari di decadenza, senza applicare la proroga biennale prevista dal decreto. Per i periodi già decaduti al 1° gennaio 2019, l’eventuale avviso deve comunque essere notificato entro il 2019.

Per le controversie tributarie pendenti, il documento richiama le domande di definizione presentate entro il 31 maggio 2019 e la necessità di completare in tempo utile i controlli, in vista dell’eventuale diniego da notificare entro il 31 luglio 2020.

Regime patent box

Nel regime patent box, la circolare richiama la necessità di coordinamento nelle attività di controllo sugli aspetti che ricadono nell’oggetto dell’accordo preventivo. In particolare, il controllo concerne la preventiva definizione in contraddittorio di:

• contributo economico alla produzione del reddito o della perdita per uso diretto dei beni immateriali;
• redditi da utilizzo indiretto di beni immateriali nell’ambito di operazioni infragruppo;
• plusvalenze realizzate in operazioni con società del gruppo.

Il rispetto dell’accordo è verificato dalle strutture regionali competenti sulla gestione delle istanze, mentre la Direzione centrale grandi contribuenti assicura uniformità dei controlli sul territorio, anche per gli aspetti non coperti dall’accordo, come il nexus ratio e i sistemi di tracking and tracing.

Consulenza e interpelli

La circolare dedica un’ampia parte al presidio interpretativo delle norme tributarie tramite circolari, risoluzioni, interpelli e consulenze giuridiche. L’obiettivo è ridurre incertezza e conflittualità, migliorare i tempi di risposta e favorire un rapporto trasparente e collaborativo con i contribuenti.

Viene chiarito che la qualificazione dell’istanza deve dipendere dal contenuto sostanziale e non dal nomen juris utilizzato. Le richieste di consulenza che in realtà riguardano casi concreti e personali devono essere trattate come interpelli, ma senza risposta di merito se mancano i requisiti della consulenza giuridica.

Le risposte agli interpelli e alle consulenze alimentano il patrimonio interpretativo dell’Agenzia e sono pubblicate, se esterne, sul sito istituzionale.

Competenza per interpelli e consulenze

La competenza ordinaria spetta alle Direzioni regionali, con regole specifiche:

• per i tributi erariali, la domanda va presentata alla Direzione regionale competente per domicilio fiscale;
• per imposta ipotecaria su atti non traslativi, tasse ipotecarie, tributi speciali catastali e questioni catastali, la competenza è della Direzione regionale nel cui ambito opera l’ufficio che applica la norma.

Devono essere presentate direttamente alla Divisione contribuenti le istanze di amministrazioni centrali dello Stato ed enti pubblici nazionali, dei non residenti e dei soggetti di più rilevante dimensione, ossia quelli con volume d’affari o ricavi non inferiori a 100 milioni di euro, considerando la singola società o ente e non il dato aggregato di gruppo. Se l’istanza riguarda tributi non di competenza dell’Agenzia, l’ufficio la trasmette all’ente competente informandone il contribuente.

Richiesta di intervento alla Divisione contribuenti e inammissibilità

Le Direzioni regionali inoltrano "per richiesta di intervento" alla Divisione contribuenti gli interpelli e le consulenze quando:

• vi siano numerose istanze sulla medesima questione;
• non esistano chiarimenti ufficiali o altre pronunce centrali;
• si registrino comportamenti non uniformi degli uffici;
• la questione presenti complessità o incertezza;
• vi sia comunque interesse generale.

Quanto all’inammissibilità, la circolare ricorda che non sono ammissibili gli interpelli su questioni per le quali siano già state avviate attività di controllo, della cui esistenza il contribuente sia formalmente a conoscenza. Le Direzioni regionali devono quindi acquisire informazioni dalle Direzioni provinciali e valutare la sovrapponibilità tra questione dell’interpello e comportamento oggetto di controllo.

Interpelli nuovi investimenti e adempimento collaborativo

Per gli interpelli sui nuovi investimenti, gli uffici competenti devono coordinarsi con l’Ufficio interpelli nuovi investimenti della Direzione centrale grandi contribuenti prima di emettere PVC o atti impositivi, anche per evitare sovrapposizioni istruttorie. Il coordinamento riguarda anche la Guardia di Finanza e deve essere attivato tempestivamente soprattutto per i periodi d’imposta 2015 e 2016.

Nel regime di adempimento collaborativo, riservato nella prima fase ai contribuenti di più rilevanti dimensioni e poi esteso ai grandi contribuenti sopra i 100 milioni di ricavi, la circolare richiama il ruolo della Direzione centrale grandi contribuenti e dell’apposito Ufficio adempimento collaborativo. Viene anche descritta la procedura di cooperazione e collaborazione rafforzata per imprese non residenti di gruppi multinazionali con fatturato consolidato superiore a un miliardo, finalizzata a verificare la stabile organizzazione in Italia e a definire i debiti tributari con effetti premiali, tra cui riduzione delle sanzioni, non punibilità per il reato di omessa dichiarazione e accesso al regime collaborativo.

Contenzioso e difesa degli atti impugnati

Gli obiettivi del contenzioso sono ridurre conflittualità e impugnazioni e aumentare le vittorie in giudizio. Per conseguirli, gli uffici devono valutare la sostenibilità della pretesa già in fase amministrativa, favorire gli strumenti deflativi, rispettare con tempestività gli adempimenti processuali e definire strategie di difesa coerenti.

Assume rilievo anche la mediazione tributaria, il cui tempestivo esame e la cui efficacia devono essere monitorati tramite specifici indicatori. Nel 2019 gli indici di vittoria risentono degli effetti della sospensione dei termini dovuta alla definizione agevolata delle controversie tributarie e, più in generale, della pace fiscale, sicché le pronunce che passeranno in giudicato riguarderanno soprattutto dinieghi di rimborso e altri atti non coperti dalle definizioni.

La circolare sottolinea l’importanza della circolazione delle criticità emerse negli uffici legali verso le strutture di produzione amministrativa, per rimuovere le cause delle impugnazioni e migliorare la qualità degli atti.

Cooperazione con gli agenti della riscossione

È richiesto un costante coordinamento con gli Agenti della riscossione nella gestione delle impugnazioni relative agli atti della riscossione, nella mediazione e nel processo tributario. Il corretto svolgimento delle attività di lavorazione delle istanze di definizione agevolata deve proseguire nel 2019, così da consentire il completamento delle verifiche entro il 31 luglio 2020 e la gestione ordinata delle controversie non definite.

Tutela del credito erariale e riscossione

La riscossione è qualificata come priorità strategica conclusiva dell’intero sistema di contrasto alle violazioni tributarie. Ogni ufficio deve contribuire a ridurre il rischio di evasione da riscossione e ad accelerare gli incassi, assicurando rapidità negli adempimenti necessari all’avvio e al buon esito della riscossione.

In particolare, la circolare richiede:

• sollecita formazione, convalida e sottoscrizione dei ruoli/carichi, con largo anticipo rispetto ai termini di decadenza;
• monitoraggio delle rateizzazioni e attivazione tempestiva di ruolo o intimazione in caso di decadenza;
• contrasto alla sottrazione fraudolenta al pagamento dei tributi, anche con misure cautelari e denunce penali;
• tempestivo esame delle istanze di sospensione legale della riscossione e delle richieste di autotutela;
• sollecita esecuzione degli sgravi dovuti in base a provvedimenti giurisdizionali o annullamenti d’ufficio;
• corretta gestione dei crediti in procedure concorsuali e negli accordi di ristrutturazione o sovraindebitamento;
• verifica del corretto imputamento delle somme versate;
• coordinamento costante con gli Agenti della riscossione, anche attraverso i tavoli regionali;
• utilizzo degli strumenti informativi per individuare soggetti con carichi erariali pendenti e profili internazionali utili all’assistenza al recupero.

Nel complesso, la circolare configura un modello di azione integrato, basato su prevenzione, selezione intelligente dei contribuenti, dialogo con il contribuente, repressione delle frodi e presidio della fase finale di riscossione, con forte attenzione alla qualità degli atti e alla cooperazione tra tutte le articolazioni dell’Amministrazione finanziaria.