Sentenza del 28/01/2020 n. 4 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Contestazione della costituzionalità di disposizioni che consentivano agli enti locali di utilizzare la quota accantonata a seguito dell'acquisizione delle erogazioni previste per le anticipazioni di liquidità (FAL) per alimentare il fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE), con effetti anche sulle risultanze finali del riaccertamento straordinario dei residui. Si eccepiva che tale impiego autorizzato dal legislatore eludeva la sterilizzazione contabile delle anticipazioni di liquidità, migliorava fittiziamente il risultato di amministrazione, incrementava indebitamente la capacità di spesa degli enti e, in definitiva, permetteva di utilizzare anticipazioni destinate al pagamento di passività pregresse per finalità diverse, in contrasto con i limiti posti dal d.l. n. 35/2013 e con i principi costituzionali di equilibrio di bilancio, sana gestione finanziaria e della regola che l'indebitamento sia riservato a spese d'investimento.

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6, del d.l. 19 giugno 2015, n. 78 e dell'art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, in quanto le norme consentivano un utilizzo delle anticipazioni di liquidità al di fuori dei ristretti limiti previsti per il pagamento delle passività pregresse e permettevano la traslazione del FAL nel FCDE con effetti sul risultato di amministrazione, in contrasto con gli artt. 81, 97 e 119, sesto comma, Cost. La Corte ha richiamato la funzione eccezionale delle anticipazioni di liquidità, il dovere di sterilizzazione contabile del loro effetto e la proibizione di indebitarsi per spese diverse dagli investimenti. Ha precisato inoltre gli effetti pratici: gli enti che hanno applicato le norme dovranno rivedere e correggere le poste contabili patologiche, ridefinire correttamente il disavanzo e avviare i previsti piani di risanamento secondo le regole temporali e procedurali vigenti; le ulteriori censure sono state assorbite.

Norme richiamate

• art. 2, comma 6, decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78

  Gli enti destinatari delle anticipazioni di liquidità a valere sul fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili di cui all'articolo 1 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, utilizzano la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione

  La norma autorizzava la trasformazione contabile del fondo anticipazioni di liquidità in accantonamento per crediti di dubbia esigibilità; la Corte ha ritenuto che tale utilizzazione contrasti con la funzione di sterilizzazione del FAL e con i principi costituzionali richiamati.

• art. 1, comma 814, legge 27 dicembre 2017, n. 205

  L'articolo 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, si interpreta nel senso che la facoltà ... di utilizzare la quota accantonata ... ai fini dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità ... può essere esercitata anche con effetti sulle risultanze finali esposte nell'allegato 5/2 ... a seguito del riaccertamento straordinario dei residui ... limitatamente ai soli enti che hanno approvato il suddetto riaccertamento straordinario a decorrere dal 20 maggio 2015 ...

  Disposizione di interpretazione autentica che estendeva gli effetti della previsione originaria anche sulle risultanze finali del riaccertamento straordinario; la Corte ha ritenuto che questa interpretazione rafforzasse l'effetto elusivo sulle regole di sterilizzazione e sul risultato di amministrazione.

• decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (art. 1) e disciplina delle anticipazioni di liquidità

  Quadro normativo di riferimento che ha introdotto le anticipazioni di liquidità come misura eccezionale destinata esclusivamente al pagamento di passività pregresse; la Corte richiama la funzione straordinaria e temporanea di tale strumento e i limiti al suo utilizzo.

• art. 119, sesto comma, Costituzione

  Principio costituzionale secondo cui l'indebitamento degli enti territoriali deve essere riservato a spese di investimento; la Corte ha ritenuto violato l'articolo laddove le anticipazioni sono usate per coprire spese correnti o per migliorare il risultato di amministrazione.

• art. 81 Costituzione

  Richiamato in relazione al principio dell'equilibrio di bilancio e alla tutela dell'equilibrio strutturale: l'uso delle anticipazioni in modo da alterare artificiosamente il risultato di amministrazione contrasta con tale principio.

• art. 97 Costituzione

  Riferito al principio di buona amministrazione e sana gestione finanziaria; l'operazione contabile che permette di eludere le regole prudenziali è incompatibile con il buon andamento e l'efficienza dell'azione amministrativa.

• decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (allegato 4/2 e allegato 5/2, art. 3, commi 7-8-13)

  Norme sull'armonizzazione contabile e sul calcolo del FCDE e delle risultanze di riaccertamento straordinario; la Corte le invoca per spiegare la funzione dell'accantonamento e la corretta quantificazione delle poste di bilancio.

• decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (art. 188 e art. 194)

  Norme del TUEL sul riconoscimento dei debiti fuori bilancio e sulle procedure di applicazione e ripiano del disavanzo; utilizzate per precisare obblighi di trasparenza e responsabilità nell'applicazione del risultato di amministrazione e nel piano di rientro.

• Deliberazione Corte dei conti, Sezione delle autonomie, 17 dicembre 2015, n. 33

  Indicazione contabile che prescrive la sterilizzazione annuale del fondo anticipazioni di liquidità in proporzione alla quota capitale rimborsata; richiamata dalla Corte come coerente con l'interpretazione costituzionalmente conforme delle regole sulle anticipazioni.

• Giurisprudenza della Corte costituzionale richiamata (sent. n. 181/2015, n. 269/2016, n. 89/2017, n. 18/2019 e altre)

  Precedenti che hanno statuuto la funzione di anticipazioni di liquidità come mera provvista di cassa per passività pregresse e hanno escluso l'uso delle stesse per finanziare disavanzi o spese correnti; la Corte utilizza tali precedenti per fondare la dichiarazione di illegittimità.

Massime di principio

• Le anticipazioni di liquidità (FAL) sono uno strumento eccezionale e temporaneo destinato esclusivamente al pagamento di passività pregresse e non possono essere utilizzate per migliorare il risultato di amministrazione o accrescere la capacità di spesa corrente degli enti.
• Non è ammessa la traslazione contabile del fondo anticipazioni di liquidità in un fondo per crediti di dubbia esigibilità (FAL -> FCDE) se ciò produce effetti sul risultato di amministrazione e sul riaccertamento dei residui tali da eludere la sterilizzazione prevista dalla disciplina sulle anticipazioni.
• In caso di ambiguità normativa l'interpretazione da preferire è quella costituzionalmente conforme: se una lettura testuale autorizzerebbe pratiche che contraddicono principi costituzionali di equilibrio di bilancio e regola dell'indebitamento, va scartata a favore di una lettura coerente con la Costituzione.
• Gli enti che, sulla base di norme in vigore, abbiano eventualmente applicato meccaniche contabili ora dichiarate illegittime devono correggere tempestivamente le poste patologiche, ridefinire il disavanzo e attivare i piani di rientro previsti, senza che sia richiesto il riassestamento formale di tutti i bilanci storici.
• Le politiche di solidarietà verso enti con bassa capacità fiscale devono essere perseguite mediante gli strumenti di perequazione e risorse statali dedicati, non mediante deroghe che consentano indebitamento per spese correnti o artificiose manovre contabili.
• I controlli di Corte dei conti e le sue deliberazioni di indirizzo contabile hanno valore interpretativo e nomofilattico, ma non possono sostituirsi al giudice delle leggi; tuttavia le interpretazioni contabili che preservano la funzione di sterilizzazione delle anticipazioni devono essere osservate dagli enti.