Sentenza n. 1615/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale con cui gli era stato vietato di proseguire l'attività di commercio in esercizio di vicinato, con ordine di cessazione ad horas. Ha dedotto, in primo luogo, che l'atto richiamava una SCIA del 20 giugno 2023 relativa a un'attività extralberghiera intestata a un soggetto diverso e a una posizione alla quale egli era estraneo, denunciando errore nei presupposti, travisamento, sviamento, difetto di istruttoria e di motivazione. Ha inoltre sostenuto che il Comune non avrebbe potuto intervenire dopo circa trenta mesi dall'avvio dell'attività, richiamando la disciplina dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e contestando l'applicazione del comma 2-bis, in assenza di false rappresentazioni, dichiarazioni mendaci, reati o sentenze passate in giudicato. In via subordinata ha censurato la richiesta comunale di produrre il titolo di proprietà del locale, affermando che per l'esercizio dell'attività commerciale sarebbe sufficiente la disponibilità giuridica del bene, comprovata dal contratto preliminare di compravendita e, successivamente, dal contratto di comodato d'uso. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per omessa notifica a una terza persona ritenuta controinteressata e ha chiesto il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità: la persona indicata dal Comune non era nominativamente contemplata nel provvedimento impugnato e, difettando quindi l'elemento formale della controinteressenza, non era una parte necessaria ai sensi dell'art. 41 c.p.a. Nel merito, il Collegio ha qualificato l'atto secondo la sua sostanza, a prescindere dal nomen iuris utilizzato dall'amministrazione. Sebbene il provvedimento richiamasse l'art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, esso non costituiva un annullamento d'ufficio, ma una decadenza accertativa, espressione di un potere pubblicistico sanzionatorio-ripristinatorio fondato sull'accertamento dell'insussistenza della disponibilità dell'immobile. È stata ritenuta fondata la censura relativa alla richiesta del titolo di proprietà: per l'esercizio dell'attività commerciale occorre la disponibilità giuridica del locale, non necessariamente la proprietà. Il contratto di comodato d'uso del 1° giugno 2022, trasmesso al Comune dalla società proprietaria o disponente il 4 ottobre 2024 e relativo al locale interessato, costituiva titolo idoneo a dimostrare tale disponibilità. Il Comune aveva dunque erroneamente ritenuto omessa l'integrazione documentale e illegittimamente fondato il divieto sulla mancata produzione del titolo di proprietà. Le altre censure sono state assorbite. Il ricorso è stato accolto, con annullamento del provvedimento e condanna del Comune al pagamento di 2.000 euro di spese, oltre accessori e rifusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  La disciplina della SCIA è richiamata con riguardo ai poteri inibitori dell'amministrazione e alle azioni esperibili dal terzo; il giudice ha esaminato la controversia qualificando sostanzialmente il provvedimento adottato dal Comune.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione non è stata ritenuta applicabile perché l'atto impugnato, nonostante il richiamo normativo, non costituiva annullamento d'ufficio, bensì una decadenza accertativa.

• art. 41 c.p.a.

  La mancata notifica a un soggetto non nominativamente contemplato nell'atto impugnato non determina inammissibilità per omessa notifica al controinteressato, in assenza dell'elemento formale della controinteressenza.

• art. 31 d.lgs. 104/2010

  È stato richiamato dal ricorrente in relazione alle azioni esperibili dal terzo contro la SCIA, senza che il giudice fondasse su tale disposizione la ratio decisoria principale.

• art. 64 d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59

  È richiamato quale riferimento normativo secondo cui l'esercizio dell'attività commerciale deve essere collegato alla disponibilità giuridica e alla regolarità urbanistico-edilizia dei locali.

• art. 3, comma 7, l. 25 agosto 1991, n. 287

  È richiamato dalla giurisprudenza citata per sostenere che l'esercizio dell'attività commerciale deve essere ancorato alla disponibilità giuridica dei locali.

• L.R. Campania n. 7/2020

  È stata invocata dal ricorrente con riguardo agli obblighi dichiarativi per l'esercizio dell'attività commerciale; la decisione è stata definita sulla diversa questione della prova della disponibilità giuridica del locale.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo può qualificare il provvedimento impugnato secondo la sua sostanza, a prescindere dal nomen iuris attribuitogli dall'amministrazione e dal richiamo normativo contenuto nell'atto.
• Il provvedimento con cui l'amministrazione accerta, durante lo svolgimento dell'attività, l'insussistenza di un presupposto necessario e ordina la cessazione dell'attività ha natura di decadenza accertativa, espressione di un potere sanzionatorio-ripristinatorio, e non di annullamento d'ufficio; non trova quindi applicazione la disciplina dell'art. 21-nonies l. 241/1990 propria dell'autotutela decisoria.
• Per l'esercizio di un'attività commerciale nei locali indicati nella SCIA è necessaria la disponibilità giuridica del locale, ma non la titolarità del diritto di proprietà: un contratto di comodato d'uso può costituire titolo idoneo a dimostrarla.
• È illegittimo fondare il divieto di prosecuzione di un'attività commerciale sulla mancata produzione del titolo di proprietà quando l'interessato abbia comunque dimostrato la disponibilità giuridica del locale mediante un valido titolo obbligatorio.
• Ai fini della qualificazione di un soggetto come controinteressato necessario nel processo amministrativo occorrono sia la sua contemplazione nominativa nell'atto impugnato sia la titolarità di un interesse legittimo uguale e contrario a quello del ricorrente; in mancanza dell'elemento formale, non è necessaria la notificazione del ricorso a tale soggetto.

Come è indicizzato