Sentenza n. 3318/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato la nota dell'ADM e la normativa presupposta, deducendo: a) che il canone non fosse applicabile ai concessionari che avevano sottoscritto atti integrativi delle convenzioni, poiché tali atti avrebbero prorogato la durata originaria delle concessioni; b) che il canone costituisse una condizione di partecipazione alla gara per la riattribuzione delle concessioni e non potesse quindi essere richiesto dopo l'apertura della gara anche a soggetti diversi dai concessionari uscenti; c) l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina, per violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza, proporzionalità, parità di trattamento, legittimo affidamento e libertà d'impresa, in quanto il canone era fisso, identico per tutti gli operatori e non parametrato ai rispettivi fatturati e alla capacità contributiva. Il giudizio era stato sospeso in senso improprio in attesa della decisione della Corte di giustizia dell'Unione europea sulle questioni pregiudiziali relative alla compatibilità delle proroghe e del canone con la direttiva 2014/23/UE.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il primo motivo è stato respinto: l'art. 1, comma 636, l. n. 147/2013, come modificato dall'art. 1, comma 1047, lett. a), l. n. 205/2017, si applicava a tutte le concessioni scadute negli anni dal 2013 al 2018, comprese quelle per le quali fosse già stato sottoscritto l'atto integrativo previsto dall'art. 1, comma 79, l. n. 220/2010. Tale atto aveva la funzione di adeguare i contenuti della concessione e non produceva un effetto novativo sulla durata originaria. È stato respinto anche il secondo motivo: il canone non costituiva il corrispettivo di una gara riservata ai concessionari uscenti, ma una misura compensativa per l'utilità derivante dalla prosecuzione dell'attività dopo la scadenza della concessione, evitando un'indebita locupletazione a danno dell'Erario. È stato invece accolto il terzo motivo nei limiti della incompatibilità eurounitaria della disciplina. Alla luce della sentenza della CGUE del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, la proroga delle concessioni Bingo, disposta dopo il termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE, costituiva una modifica della concessione soggetta all'art. 43 della direttiva e non rientrava nelle ipotesi derogatorie che consentono modifiche senza nuova gara. La disciplina nazionale è stata quindi disapplicata nella parte relativa alla proroga e alla fissazione del canone rigido di 7.500 o 3.500 euro. Per effetto derivato è stata annullata la nota ADM. L'annullamento non esclude tuttavia l'obbligo degli esercenti di corrispondere un'indennità per l'utilità concretamente conseguita durante il periodo di esercizio di fatto. L'ADM dovrà rideterminare tale indennità con provvedimenti discrezionali, anche provvisori, considerando i fatturati dei singoli operatori, i vantaggi ottenuti, tra cui l'assegnazione pluriennale senza alea di gara, e gli svantaggi subiti, tra cui il divieto di trasferimento dei locali. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 636, l. 147/2013

  Al fine di contemperare il principio di fonte comunitaria secondo il quale le concessioni pubbliche vanno attribuite ovvero riattribuite, dopo la loro scadenza, secondo procedure di selezione concorrenziale ...

  La disposizione, nella versione modificata, assoggettava al canone i concessionari titolari di concessioni scadute negli anni dal 2013 al 2018 che proseguissero l'attività in proroga e intendessero partecipare alla gara per la riattribuzione.

• art. 1, comma 1047, lett. a), l. 205/2017

  versamento della somma di euro 7.500 ... oppure di euro 3.500 ... per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni

  La norma ha disposto la proroga tecnica e fissato il canone in misura rigida e uniforme; il TAR l'ha disapplicata, per contrasto con il diritto dell'Unione, nella parte relativa alla proroga e alla predeterminazione forfetaria del canone.

• art. 1, comma 934, lett. a), n. 1), l. 208/2015

  La disposizione aveva precedentemente innalzato il canone della proroga tecnica a 5.000 euro mensili o 2.500 euro per frazioni inferiori a quindici giorni e posticipato l'avvio della gara.

• art. 1, comma 79, l. 220/2010

  L'atto integrativo previsto dalla norma adeguava i contenuti delle concessioni ai principi legislativi, senza effetto novativo sulla loro durata originaria.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  Disciplina, in termini tassativi, le modifiche delle concessioni durante il rapporto che possono essere effettuate senza una nuova procedura di gara. La proroga in esame non rientrava nelle ipotesi consentite.

• art. 8, par. 2, direttiva 2014/23/UE

  Rileva ai fini del calcolo del valore della concessione; il valore delle concessioni Bingo superava le soglie previste dall'art. 43, par. 2, per l'autorizzazione delle modifiche.

• art. 5 direttiva 2014/23/UE

  Le concessioni Bingo rientrano nella nozione eurounitaria di concessione e sono soggette alla direttiva 2014/23/UE.

• art. 267 TFUE

  Ha costituito la base delle questioni pregiudiziali sottoposte dal Consiglio di Stato alla Corte di giustizia.

• artt. 3 e 41 Cost.

  Invocati dalle ricorrenti in relazione ai principi di uguaglianza, ragionevolezza e libertà d'impresa; il TAR ha definito la controversia mediante disapplicazione della disciplina interna per contrasto con il diritto dell'Unione.

• artt. 16, 20 e 21 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Invocati dalle ricorrenti a sostegno delle censure di libertà d'impresa, uguaglianza e non discriminazione.

Massime di principio

• Le proroghe legislative di concessioni disposte dopo la scadenza del termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE costituiscono modifiche della concessione soggette all'art. 43 della direttiva e sono ammissibili senza nuova gara soltanto quando ricorrono una delle ipotesi tassative previste dalla disciplina eurounitaria.
• Quando una proroga concessoria non rientra nelle ipotesi autorizzate dall'art. 43 della direttiva 2014/23/UE, il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna incompatibile, anche se successiva alla direttiva, ove il diritto dell'Unione rilevante abbia efficacia diretta.
• Un canone o indennità dovuto per la prosecuzione dell'esercizio di una concessione scaduta non può essere fissato in misura rigida e uniforme, senza alcun rapporto con il fatturato e la remuneratività concreta dell'attività del singolo concessionario; la determinazione deve considerare l'utilità conseguita e il complessivo equilibrio tra vantaggi e svantaggi del rapporto.
• La disapplicazione della disciplina nazionale illegittima sulla proroga non determina automaticamente l'esonero dell'esercente dal pagamento di ogni somma: l'utilità concretamente conseguita dall'esercizio dell'attività può giustificare un'indennità, da determinare discrezionalmente dall'amministrazione concedente sulla base dei dati economici effettivi e degli equilibri del rapporto.
• L'atto integrativo imposto per adeguare i contenuti di una concessione a sopravvenute prescrizioni normative non produce, in assenza di una specifica previsione novativa, l'effetto di modificare la durata originaria della concessione.

Come è indicizzato