Sentenza n. 202/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La stazione appaltante aveva indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di assistenza domiciliare integrata. L’ATI aggiudicataria aveva indicato nell’offerta economica un importo complessivo di € 7.023.468,91, un ribasso del 4,50% e costi della manodopera pari a € 6.417.784,60. Nella scheda di dettaglio dell’offerta economica aveva invece indicato costi del personale pari a € 3.224.084,32. La concorrente seconda classificata aveva impugnato l’aggiudicazione deducendo: l’illegittimo soccorso istruttorio relativo alla mancata produzione del rapporto periodico sulla situazione del personale maschile e femminile; l’ambiguità dell’offerta economica e la violazione del principio di unicità dell’offerta; l’omessa verifica di congruità dei costi della manodopera; nonché il diniego parziale di accesso all’offerta tecnica dell’aggiudicataria. Il TAR aveva accolto il motivo sull’ambiguità dell’offerta, assorbendo quello sulla verifica dei costi della manodopera, e aveva dichiarato improcedibile la domanda di accesso. L’ATI e l’Azienda sanitaria hanno appellato, sostenendo che i due importi rispondevano a funzioni diverse: il primo era prospettico e riferito all’intera durata dell’appalto, comprese proroghe, rinnovi e revisione prezzi; il secondo era riferito al costo aziendale effettivo al momento della formulazione dell’offerta e al primo quinquennio. Hanno inoltre dedotto la tardività del ricorso di primo grado e, in subordine, la sanabilità dell’eventuale discrasia mediante soccorso istruttorio. La concorrente ha proposto appello incidentale sulla non sanabilità della mancata produzione del rapporto sul personale, sulla domanda di accesso all’offerta tecnica e sulla mancata verifica di congruità dei costi della manodopera.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli. Ha respinto l’eccezione di tardività del ricorso di primo grado quanto alle censure per le quali era necessario acquisire l’offerta dell’aggiudicataria: la comunicazione dell’aggiudicazione del 10 aprile 2025 non aveva messo a disposizione tutti gli atti prescritti dall’art. 36, comma 1, d.lgs. n. 36/2023, sicché il termine decorreva, per tali profili, dall’ostensione parziale del 28 aprile 2025. Ha invece dichiarato irricevibile il motivo relativo all’omessa verifica di congruità dei costi della manodopera, perché tale omissione risultava immediatamente percepibile dalla determina di aggiudicazione pubblicata il 10 aprile 2025 ed era stata impugnata solo il 16 maggio 2025. Nel merito, ha accolto il primo motivo degli appelli principali: la lex specialis distingueva tra l’offerta economica complessiva, proiettata sull’intera durata della commessa, e la scheda di dettaglio, riferita al costo orario effettivo aziendale al momento della presentazione dell’offerta. La diversa indicazione dei costi della manodopera non rendeva ambigua l’offerta, il cui importo complessivo era unico e inequivoco, né integrava violazione del principio di unicità dell’offerta. In ogni caso, l’eventuale incertezza sulla componente di costo avrebbe imposto il soccorso istruttorio, eventualmente seguito dalla verifica di anomalia, non l’esclusione automatica. Ha respinto la censura incidentale relativa al rapporto periodico sul personale: tale documento integra un requisito di partecipazione di ordine generale e la sua omissione è sanabile mediante soccorso istruttorio se il rapporto era già formato prima della scadenza del termine per presentare l’offerta. Nel caso concreto il rapporto risaliva almeno al settembre 2024 e quindi preesisteva alla gara. Ha ritenuto inoltre infondata nel merito la censura sulla mancata verifica dei costi della manodopera, poiché i costi indicati dall’aggiudicataria, sia nell’offerta sia nella scheda di dettaglio, erano superiori al valore dei costi della manodopera stimato dalla stazione appaltante. Ha accolto invece la domanda di accesso all’offerta tecnica: la motivazione sul segreto tecnico o commerciale era generica e non supportata da elementi documentali, mentre l’accesso era necessario per la difesa in giudizio. In riforma della sentenza del TAR, ha quindi respinto i primi tre motivi del ricorso introduttivo e ordinato l’ostensione integrale dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Base normativa della procedura aperta per l’affidamento del servizio.

• art. 36, comma 1, d.lgs. 36/2023

  La mancata messa a disposizione degli ulteriori atti di gara impedisce, per le censure che presuppongono la conoscenza di tali atti, la decorrenza del termine d’impugnazione dalla mera comunicazione dell’aggiudicazione.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante non sono ribassabili, ferma la possibilità di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale o da sgravi contributivi.

• art. 94, comma 5, lett. c), d.lgs. 36/2023

  operatori economici tenuti alla redazione del rapporto sulla situazione del personale [...] che non abbiano prodotto, al momento della presentazione della domanda di partecipazione o dell’offerta, copia dell’ultimo rapporto redatto

  La mancata produzione del rapporto periodico sul personale costituisce causa di esclusione nelle fattispecie previste, ma la relativa documentazione, in quanto requisito generale e non elemento dell’offerta, è sanabile se il rapporto preesisteva al termine di presentazione delle offerte.

• art. 101, comma 1, lett. b), d.lgs. 36/2023

  ogni omissione ... di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara

  Consente il soccorso istruttorio per l’omessa produzione del rapporto sulla situazione del personale, purché il documento fosse già validamente formato prima della scadenza del termine di partecipazione.

• art. 57, comma 2-bis, d.lgs. 36/2023

  Richiama l’allegato II.3, nel quale sono disciplinati meccanismi e strumenti per promuovere pari opportunità e inclusione lavorativa.

• art. 46 d.lgs. 198/2006

  Disciplina il rapporto periodico sulla situazione del personale maschile e femminile, la cui copia e attestazione di conformità dovevano essere prodotte dall’operatore soggetto all’obbligo.

• art. 101 c.p.a.

  Ha consentito la riproposizione in appello del motivo assorbito relativo alla mancata verifica di congruità dei costi della manodopera.

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Fondamento della riunione dei due appelli proposti separatamente contro la medesima sentenza.

• art. 60 c.p.a.

  La sentenza di primo grado era stata resa in forma semplificata all’esito della trattazione cautelare.

Massime di principio

• Quando la lex specialis distingue tra l’offerta economica complessiva, riferita all’intera durata prospettica del contratto, e una scheda di dettaglio destinata a rappresentare i costi aziendali effettivi al momento della formulazione dell’offerta, la diversa indicazione dei costi della manodopera nei due documenti non determina, di per sé, ambiguità dell’offerta né violazione del principio di unicità, se l’importo negoziale complessivo resta unico e inequivoco.
• Un’eventuale incertezza relativa a una componente interna dell’offerta economica, che non renda indeterminato l’importo complessivo dell’offerta, non giustifica automaticamente l’esclusione; la stazione appaltante deve valutare il ricorso al soccorso istruttorio e, se necessario, alla verifica di anomalia.
• La mancata produzione del rapporto periodico sulla situazione del personale maschile e femminile integra una carenza relativa a un requisito generale di partecipazione e non a un elemento dell’offerta tecnico-economica; essa è sanabile mediante soccorso istruttorio quando il rapporto era già formato prima della scadenza del termine di presentazione dell’offerta.
• La comunicazione dell’aggiudicazione non fa decorrere necessariamente il termine d’impugnazione per ogni censura quando la stazione appaltante non abbia contestualmente messo a disposizione gli atti di gara necessari per conoscere e articolare la doglianza; resta invece immediatamente impugnabile il vizio percepibile dal contenuto stesso del provvedimento di aggiudicazione.
• La motivazione generica e autoreferenziale sul segreto tecnico o commerciale non è sufficiente a giustificare l’oscuramento dell’offerta tecnica dell’aggiudicatario quando l’accesso sia richiesto per esigenze di difesa in giudizio; in tale situazione deve essere disposta l’ostensione integrale, salvo specifica dimostrazione delle informazioni realmente riservate.

Come è indicizzato