Sentenza n. 940/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato la nota comunale del 4 febbraio 2025, con cui il Comune aveva contestato il mancato adempimento degli obblighi derivanti dalla concessione, richiesto il rilascio dell’area e prospettato la risoluzione o decadenza del rapporto, nonché, con motivi aggiunti, le successive note di escussione della fideiussione per canoni concessori asseritamente non pagati. Ha dedotto, quanto al ricorso principale, la violazione della disciplina contrattuale della concessione e degli artt. 1454 ss. c.c., per mancata assegnazione di un termine per adempiere e per l’asserita automatica produzione dell’effetto risolutivo; l’insussistenza degli inadempimenti contestati, relativi alla desecretazione dei fogli catastali, alla regolarizzazione catastale dei manufatti e alla presentazione del progetto di valorizzazione; il difetto di istruttoria e di motivazione, la violazione della partecipazione procedimentale, del contraddittorio, della proporzionalità, del buon andamento e dell’affidamento, anche in ragione del lungo intervallo tra la prima diffida del 2021 e quella del 2025; infine, l’illegittimità dell’intimazione al rilascio, poiché il bene non sarebbe mai stato formalmente consegnato mediante il verbale previsto dalla concessione. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per natura endoprocedimentale o non immediatamente lesiva della diffida e per tardività, sostenendo la natura meramente confermativa dell’atto del 2025. Con i motivi aggiunti la società ha contestato l’escussione della fideiussione, deducendo l’assenza dei presupposti contrattuali, la mancata consegna del bene e l’intervenuto recesso per inadempimento dell’Amministrazione.

La decisione

Il Collegio ha ritenuto il ricorso principale rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di atti autoritativi relativi alla gestione, esecuzione e possibile cessazione di una concessione di bene pubblico, non riconducibili a una mera controversia sui canoni. Ha respinto l’eccezione di inammissibilità per carenza di lesività, qualificando la nota del 4 febbraio 2025 come atto immediatamente lesivo, poiché non si limitava a sollecitare l’adempimento ma prospettava la risoluzione o decadenza e ordinava il rilascio dell’immobile. Ha inoltre respinto l’eccezione di tardività: la diffida del 2021 non era stata seguita da un provvedimento conclusivo né da atti esecutivi e il rapporto era proseguito mediante interlocuzioni e attività istruttorie; la nota del 2025 costituiva quindi un atto autonomo e attuale, non una mera conferma. Nel merito, ha accolto la censura relativa all’intimazione al rilascio. L’art. 2 della concessione prevedeva la consegna dell’area mediante apposito verbale in contraddittorio entro il 30 ottobre 2020. Il Comune non ha provato la redazione del verbale né l’effettiva immissione della società nella disponibilità materiale e giuridica del bene, nonostante la contestazione reiterata della concessionaria. Il verbale costituiva forma essenziale e presupposto della consegna, dell’assunzione della custodia e degli obblighi gestori e manutentivi. In sua assenza non potevano ritenersi sorti gli obblighi correlati alla disponibilità del bene, né potevano essere imputati alla società inadempimenti relativi all’utilizzo o alla valorizzazione dell’area; parimenti, non poteva essere ordinato il rilascio di un bene del quale non fosse stata provata la previa consegna. Il ricorso principale è stato pertanto accolto in parte, con annullamento dell’intimazione nei limiti indicati, e dichiarato improcedibile quanto alle contestazioni sulla domanda di rilascio per difetto del relativo presupposto fattuale e giuridico. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione, poiché l’escussione della fideiussione riguardava obbligazioni patrimoniali e il mancato pagamento dei canoni, materia espressamente sottratta alla giurisdizione esclusiva amministrativa e devoluta al giudice ordinario. Le spese sono state compensate, con rimborso del contributo unificato alla ricorrente a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende gli atti e i provvedimenti relativi ai rapporti di concessione di beni pubblici, incluse le fasi genetica ed esecutiva, i poteri di gestione, controllo, decadenza e risoluzione; sono invece escluse le controversie relative a indennità, canoni e altri corrispettivi, devolute al giudice ordinario.

• art. 56 c.p.a.

  Richiamato in relazione all’istanza cautelare monocratica, respinta con decreto.

• art. 1454 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla diffida ad adempiere e ai presupposti dell’effetto risolutivo, senza costituire il fondamento principale della decisione.

• art. 2 dell’atto di concessione n. 8 del 1° ottobre 2020

  l’area oggetto di concessione sarà consegnata mediante redazione di apposito verbale da redigersi in contraddittorio fra le parti entro il 30 ottobre 2020

  La consegna formalizzata mediante verbale in contraddittorio è stata ritenuta presupposto essenziale dell’efficacia concreta del rapporto concessorio e dell’assunzione, da parte del concessionario, della disponibilità, custodia e degli obblighi gestori sul bene.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a una concessione di bene pubblico, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo gli atti autoritativi concernenti la gestione, l’esecuzione, la decadenza o la risoluzione del rapporto; restano invece devolute al giudice ordinario le controversie aventi a oggetto esclusivamente obbligazioni patrimoniali relative a canoni, indennità o altri corrispettivi, compresa l’escussione della garanzia prestata per tali obbligazioni.
• La natura immediatamente lesiva di una diffida amministrativa dipende dal suo contenuto concreto e non dalla qualificazione formale: quando l’atto afferma la risoluzione o decadenza del rapporto e ordina il rilascio del bene, esso è autonomamente impugnabile.
• Una successiva diffida non è meramente confermativa di una precedente quando quest’ultima non abbia prodotto effetti lesivi immediati, non sia stata seguita da un provvedimento conclusivo e il rapporto concessorio sia proseguito mediante interlocuzioni o attività istruttorie; la nuova diffida può quindi costituire il primo atto autonomamente lesivo e riattualizzare il potere amministrativo.
• Quando il titolo concessorio prescrive la consegna del bene mediante verbale in contraddittorio, la prova di tale adempimento è necessaria per ritenere il concessionario immesso nella disponibilità materiale e giuridica del bene e gravato degli obblighi di custodia, gestione, manutenzione e restituzione. In mancanza, non possono essere imputati al concessionario inadempimenti connessi all’utilizzo o alla valorizzazione del bene, né può essergli ordinato il rilascio sulla base di una previa consegna non provata.

Come è indicizzato