Direttiva 2008/50

Direttiva 2008/50/CE sulla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa

La direttiva costituisce il quadro organico dell’Unione per la valutazione e la gestione della qualità dell’aria ambiente, sostituendo e razionalizzando la precedente disciplina frammentata. L’impostazione è chiaramente orientata alla tutela della salute umana e dell’ambiente, con attenzione particolare agli inquinanti più rilevanti, alla comparabilità dei dati, alla trasparenza verso il pubblico e alla cooperazione transfrontaliera.

Finalità e impianto generale

La direttiva persegue sei obiettivi principali: definire obiettivi di qualità dell’aria, valutare l’aria con metodi comuni, raccogliere informazioni per la lotta all’inquinamento e il monitoraggio delle tendenze, garantire l’accesso del pubblico alle informazioni, mantenere la qualità dell’aria ove già buona e promuovere la cooperazione tra Stati membri.

I considerando evidenziano che la normativa nasce dall’esigenza di ridurre gli effetti nocivi degli inquinanti sulla salute umana, sulle popolazioni sensibili e sugli ecosistemi, integrando conoscenze scientifiche aggiornate e semplificando il quadro previgente. La direttiva si collega inoltre alla strategia tematica sull’inquinamento atmosferico e al sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente.

Ambito di applicazione e definizioni rilevanti

La disciplina riguarda l’aria ambiente nella troposfera, cioè l’aria esterna, e si applica in tutto il territorio degli Stati membri attraverso la suddivisione in zone e agglomerati. Sono esclusi i luoghi di lavoro coperti dalla normativa salute e sicurezza cui il pubblico non ha accesso regolare.

Gli inquinanti oggetto di disciplina sono: biossido di zolfo, biossido di azoto e ossidi di azoto, particolato PM10 e PM2,5, piombo, benzene, monossido di carbonio e ozono. La direttiva disciplina inoltre i precursori dell’ozono e, in modo specifico, la valutazione dell’esposizione al PM2,5.

L’articolo 2 fornisce un lessico tecnico molto dettagliato: definisce valore limite, valore-obiettivo, livello critico, soglie di allarme e informazione, obiettivi a lungo termine, soglie di valutazione superiore e inferiore, contributi da fonti naturali, indicatore di esposizione media e obbligo di concentrazione dell’esposizione. Per gli operatori pratici, tali definizioni sono essenziali perché determinano il tipo di monitoraggio richiesto, la necessità di piani di risanamento e gli eventuali margini di tolleranza o di deroga.

Ruoli istituzionali nazionali e zonizzazione

L’articolo 3 impone agli Stati membri di designare autorità competenti e organismi responsabili per la valutazione della qualità dell’aria, l’approvazione di sistemi di misurazione, la garanzia dell’accuratezza dei dati, il coordinamento della qualità e la cooperazione con Commissione e altri Stati.

L’articolo 4 richiede la creazione di zone e agglomerati in tutto il territorio nazionale. La zonizzazione è il presupposto operativo dell’intera direttiva, perché la valutazione, la classificazione e la pianificazione vengono effettuate a questo livello territoriale.

Valutazione della qualità dell’aria: criteri, misurazioni e modellizzazione

Per SO2, NO2, NOx, PM10, PM2,5, piombo, benzene e CO, gli articoli 5-8 stabiliscono un sistema graduato basato su soglie di valutazione superiore e inferiore. Se una zona supera la soglia superiore, la valutazione deve basarsi su misurazioni in siti fissi; se è al di sotto della soglia superiore, possono essere combinate misurazioni, modellizzazione e misurazioni indicative; se è al di sotto della soglia inferiore, è ammessa anche la sola modellizzazione o stima obiettiva.

La classificazione delle zone e degli agglomerati deve essere riesaminata almeno ogni cinque anni, o più spesso in caso di cambiamenti significativi delle attività emissive. Le regole sui punti di campionamento sono dettagliate negli allegati, con criteri sia di macroscala sia di microscala e con obblighi di documentazione e riesame periodico.

Per il PM2,5 la direttiva prevede un ulteriore monitoraggio in siti di fondo rurale, con almeno un punto ogni 100 000 km2 e coordinamento, ove opportuno, con l’EMEP. Per l’ozono, la misurazione in siti fissi diventa obbligatoria se nei cinque anni precedenti sono stati superati gli obiettivi a lungo termine; la disciplina prevede anche misure sui precursori dell’ozono e la misurazione del biossido di azoto in almeno il 50 % dei siti di ozono.

Valori limite, valori-obiettivo e soglie di allarme

La parte sostanziale della direttiva è la fissazione dei parametri vincolanti o programmatici di qualità dell’aria.

Per la protezione della salute umana l’articolo 13 e l’allegato XI fissano, tra gli altri:

• SO2: 350 µg/m3 su un’ora, non più di 24 volte per anno civile; 125 µg/m3 su un giorno, non più di 3 volte per anno civile;
• NO2: 200 µg/m3 su un’ora, non più di 18 volte per anno civile; 40 µg/m3 come media annuale, da rispettare dal 1° gennaio 2010;
• benzene: 5 µg/m3 come media annuale, da rispettare dal 1° gennaio 2010;
• CO: 10 mg/m3 come massima media giornaliera su 8 ore;
• piombo: 0,5 µg/m3 come media annuale;
• PM10: 50 µg/m3 su 24 ore, non più di 35 volte per anno civile, e 40 µg/m3 come media annuale.

L’allegato XII fissa le soglie di allarme per SO2 e NO2 a 500 µg/m3 e 400 µg/m3, misurate su tre ore consecutive in aree rappresentative di almeno 100 km2 o nell’intera zona se più piccola.

Protezione della vegetazione e degli ecosistemi

L’articolo 14 e l’allegato XIII disciplinano i livelli critici per la vegetazione: 20 µg/m3 per SO2 su anno civile e stagione invernale, e 30 µg/m3 per NOx su anno civile.

Gli allegati III e V prevedono specifici criteri di localizzazione e un numero minimo di punti di campionamento in aree extra-agglomerato, con attenzione alle aree insulari e alle zone con traffico significativo o pressione industriale.

Disciplina speciale del PM2,5

Il PM2,5 riceve un regime autonomo e più sofisticato, riflettendo l’elevata rilevanza sanitaria di questo inquinante e l’assenza, nel 2008, di una soglia di sicurezza identificabile.

L’articolo 15 introduce l’indicatore di esposizione media, calcolato sulle stazioni di fondo urbano, e l’obiettivo nazionale di riduzione dell’esposizione, da conseguire entro il 2020. Per l’anno di riferimento 2015 opera anche un obbligo di concentrazione dell’esposizione pari a 20 µg/m3.

L’articolo 16 e l’allegato XIV fissano:

• un valore-obiettivo annuale di 25 µg/m3 dal 1° gennaio 2010;
• un valore limite in due fasi: 25 µg/m3 dal 1° gennaio 2015 e 20 µg/m3 dal 1° gennaio 2020 come fase 2 indicativa.

La direttiva richiede agli Stati membri di adottare le misure necessarie, purché non comportino costi sproporzionati, per ridurre l’esposizione e rispettare tali livelli. Per l’Italia, questo significa che la gestione delle misure di abbattimento deve essere integrata con il calcolo e il monitoraggio dell’indicatore di esposizione media su base triennale.

Ozono: valori-obiettivo, obiettivi a lungo termine e piani di azione

L’ozono è trattato in modo distinto per la sua natura di inquinante secondario e transfrontaliero. L’allegato VII prevede per la salute umana un valore-obiettivo di 120 µg/m3 come media massima giornaliera su 8 ore, da non superare più di 25 volte per anno civile come media su tre anni, con data di raggiungimento 1° gennaio 2010. Per la vegetazione il valore-obiettivo è un AOT40 di 18 000 µg/m3·h, calcolato su maggio-luglio e mediato su cinque anni.

L’obiettivo a lungo termine è pari a 120 µg/m3 su 8 ore per la salute umana e a 6 000 µg/m3·h di AOT40 per la vegetazione, senza una data di raggiungimento definita.

Gli Stati membri devono predisporre programmi e misure efficaci dal punto di vista dei costi per conseguire i valori-obiettivo e gli obiettivi a lungo termine, con particolare coordinamento con la direttiva 2001/81/CE sui limiti nazionali di emissione. In caso di rischio di superamento della soglia di allarme per l’ozono, i piani d’azione a breve termine sono obbligatori solo se le possibilità di ridurre il rischio sono significative.

Contributi naturali e superamenti dovuti alla manutenzione stradale invernale

L’articolo 20 prevede che i superamenti imputabili a fonti naturali possano essere sottratti dalla valutazione di conformità, a condizione che siano identificati con sufficiente certezza e notificati alla Commissione. Entro l’11 giugno 2010 la Commissione deve adottare orientamenti per la dimostrazione e la detrazione di tali superamenti.

L’articolo 21 disciplina il caso del PM10 dovuto alla risospensione del particolato per sabbiatura o salatura invernali delle strade. Gli Stati membri possono designare le zone interessate, comunicare dati e documentazione alla Commissione e, in questi casi, non sono tenuti a predisporre un piano per la qualità dell’aria se il superamento deriva esclusivamente da tali cause, sempre che siano state adottate misure ragionevoli per diminuire le concentrazioni.

Proroghe e deroghe ai valori limite

L’articolo 22 è di particolare rilievo operativo perché introduce una flessibilità limitata nel tempo.

Per NO2 e benzene, se non è possibile raggiungere i valori limite entro le scadenze fissate, lo Stato membro può prorogare il termine fino a cinque anni per una specifica zona o agglomerato, a condizione di predisporre un piano per la qualità dell’aria conforme all’allegato XV.

Per il PM10, in presenza di specifiche difficoltà di dispersione, condizioni climatiche avverse o apporti transfrontalieri, è possibile una deroga fino all’11 giugno 2011, sempre con piano e dimostrazione di aver adottato tutte le misure nazionali, regionali e locali del caso. La Commissione deve essere notificata e, se non obietta entro nove mesi, le condizioni si considerano soddisfatte; in caso contrario, può chiedere la rettifica o la ripresentazione del piano.

Piani per la qualità dell’aria e piani d’azione a breve termine

L’articolo 23 impone l’elaborazione di piani per la qualità dell’aria quando un valore limite o un valore-obiettivo è superato, con l’obiettivo di conseguire il valore interessato e, se il superamento persiste oltre il termine, di ridurre il periodo di superamento al minimo. I piani possono includere misure specifiche per gruppi sensibili, come i bambini, e devono contenere almeno le informazioni dell’allegato XV.

L’articolo 24 disciplina i piani d’azione a breve termine, che servono a fronteggiare rischi di superamento delle soglie di allarme e, facoltativamente, di valori limite o valori-obiettivo. Tali piani possono incidere su circolazione veicolare, cantieri, navigazione all’ormeggio, impianti industriali, prodotti e riscaldamento domestico. La direttiva chiede inoltre trasparenza verso associazioni ambientaliste, consumatori e rappresentanze di gruppi sensibili.

Cooperazione transfrontaliera e scambio di informazioni

L’articolo 25 riconosce espressamente che l’inquinamento atmosferico ha natura transfrontaliera. Quando il superamento dipende dal trasporto di quantità significative di inquinanti o precursori, gli Stati membri interessati devono cooperare e, se necessario, predisporre piani comuni o coordinati. Le autorità dei Paesi vicini devono essere informate tempestivamente dei superamenti alle soglie di informazione o di allarme in prossimità dei confini.

L’articolo prevede anche la possibilità di cooperazione con paesi terzi, in particolare con i paesi candidati all’adesione.

Informazione del pubblico e reporting alla Commissione

La trasparenza costituisce un asse centrale della direttiva. L’articolo 26 impone di informare il pubblico e le associazioni interessate non solo sui livelli dell’aria, ma anche sulle proroghe, sulle esenzioni e sui piani adottati. Le informazioni devono essere gratuite, facilmente accessibili e coerenti con la direttiva INSPIRE.

Le relazioni annuali devono includere i livelli di superamento di valori limite, valori-obiettivo, obiettivi a lungo termine, soglie di informazione e di allarme, oltre a una valutazione sintetica degli effetti. L’allegato XVI specifica frequenza, contenuto minimo e struttura delle informazioni, imponendo aggiornamenti quotidiani per SO2, NO2, PM10, ozono e CO, e almeno trimestrali per piombo e benzene.

L’articolo 27 e l’allegato correlato disciplinano il flusso di dati verso la Commissione, che deve ricevere le informazioni entro nove mesi dalla fine di ciascun anno per valutare la conformità e seguire l’evoluzione delle zone e degli agglomerati.

Atti di esecuzione, allegati tecnici e comitato

L’articolo 28 attribuisce alla Commissione poteri di modifica tecnica di diversi allegati, ma vieta che tali modifiche incidano sui valori limite, sugli obiettivi, sulle soglie o sulle date di conformità. È inoltre prevista la definizione, da parte della Commissione, delle informazioni supplementari da comunicare e delle soluzioni per razionalizzare il sistema di reporting.

L’articolo 29 istituisce il comitato per la qualità dell’aria ambiente e rinvia alla decisione 1999/468/CE per le procedure di regolamentazione e di regolamentazione con controllo.

Sanzioni, abrogazioni e disposizioni transitorie

L’articolo 30 lascia agli Stati membri la definizione del regime sanzionatorio, che deve essere effettivo, proporzionato e dissuasivo.

L’articolo 31 abroga le direttive 96/62/CE, 1999/30/CE, 2000/69/CE e 2002/3/CE a decorrere dall’11 giugno 2010, salvo gli obblighi transitori e le specifiche disposizioni che restano temporaneamente in vigore. Viene inoltre abrogata la decisione 97/101/CE con effetto differito, e i riferimenti agli atti abrogati si intendono fatti alla nuova direttiva secondo la tavola di concordanza dell’allegato XVII.

Riesame futuro e termini di recepimento

L’articolo 32 prevede un riesame da parte della Commissione nel 2013, con particolare attenzione al PM2,5, alla possibile introduzione di un obbligo nazionale giuridicamente vincolante di riduzione dell’esposizione, al valore limite della seconda fase e al monitoraggio di PM10 e PM2,5 alla luce dei progressi tecnici.

Per quanto riguarda il recepimento, l’articolo 33 impone agli Stati membri di adottare entro l’11 giugno 2010 le misure legislative, regolamentari e amministrative necessarie e di comunicarle alla Commissione. È inoltre previsto un adempimento anticipato: entro il 1° gennaio 2009 gli Stati membri devono predisporre un numero sufficiente di stazioni di fondo urbano per la misurazione dell’esposizione al PM2,5 necessarie per il calcolo dell’indicatore di esposizione media.

Rilievi operativi per professionisti italiani

Per avvocati e commercialisti, la direttiva è rilevante soprattutto sotto tre profili: pianificazione amministrativa e ambientale, compliance pubblica e impatti su autorizzazioni e attività industriali. Le imprese e gli enti pubblici devono considerare che i piani di qualità dell’aria possono incidere su traffico, cantieri, impianti e combustibili, mentre le autorizzazioni industriali devono tener conto degli obiettivi di qualità dell’aria.

Sul piano del reporting, il sistema richiede dati strutturati, aggiornamenti regolari e tracciabilità delle misurazioni; sul piano contenzioso, la corretta perimetrazione di zone, agglomerati, superamenti e deroghe può essere decisiva nella verifica della legittimità di atti amministrativi o nell’eventuale impugnazione di inadempimenti statali o locali.