Tribunale, Sentenza T-528/22

Misure restrittive contro Belaruskali per la situazione in Bielorussia

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dalla Belaruskali AAT contro gli atti del Consiglio che l’hanno iscritta negli elenchi UE delle misure restrittive in ragione della situazione in Bielorussia e, successivamente, ne hanno mantenuto l’iscrizione. La controversia si colloca nel quadro del congelamento dei fondi e delle risorse economiche deciso dall’Unione nei confronti di persone ed entità considerate vicine al regime Lukashenko o responsabili della repressione interna.

Fatti e contesto normativo

Belaruskali è indicata come unico produttore di concimi potassici in Bielorussia e uno dei maggiori produttori mondiali. Gli atti iniziali sono la decisione di esecuzione (PESC) 2022/881 e il regolamento di esecuzione (UE) 2022/876; gli atti di mantenimento sono la decisione (PESC) 2023/421 e il regolamento di esecuzione (UE) 2023/419. Le basi materiali del sistema sanzionatorio sono l’articolo 4, paragrafo 1, lettere a) e b), della decisione 2012/642/PESC e l’articolo 2, paragrafi 4 e 5, del regolamento (CE) n. 765/2006.

Il Consiglio ha fondato l’iscrizione su due nuclei motivazionali: da un lato, Belaruskali sarebbe un’impresa pubblica, fonte importante di entrate e valuta estera per il regime, quindi beneficiaria e sostenitrice del regime Lukashenko; dall’altro, avrebbe represso la società civile, intimidendo e licenziando dipendenti che avevano partecipato a scioperi e manifestazioni pacifiche dopo le elezioni presidenziali dell’agosto 2020.

Ricevibilità delle prove tardive

Il Tribunale ha preliminarmente dichiarato irricevibili alcuni documenti prodotti dalla ricorrente l’8 aprile 2024, a due giorni dall’udienza, perché depositati tardivamente senza adeguata giustificazione ai sensi dell’articolo 85, paragrafo 3, del regolamento di procedura. Il giudice ha richiamato la giurisprudenza secondo cui la produzione tardiva di prove richiede circostanze eccezionali e una giustificazione convincente.

Motivo sulla motivazione degli atti

Quanto all’obbligo di motivazione ex articolo 296 TFUE, il Tribunale ha ritenuto che gli atti impugnati esplicitassero in modo chiaro e concreto i motivi dell’iscrizione. Le formule usate dal Consiglio rinviavano ai criteri di iscrizione e i fatti richiamati nel considerando individuale consentivano a Belaruskali di comprendere perché fosse considerata una fonte di sostegno al regime e una responsabile della repressione della società civile.

Motivo sulla certezza del diritto

La ricorrente sosteneva che espressioni come "regime Lukashenko", "sostegno", "trarre vantaggio", "società civile" e "repressione" fossero vaghe e imprevedibili. Il Tribunale ha respinto la censura, affermando che i criteri erano sufficientemente chiari e precisi se letti nel loro contesto storico e sistematico. Ha valorizzato il fatto che tali criteri sono stati introdotti per ampliare la pressione sul regime bielorusso in risposta a persistenti violazioni dei diritti umani, della democrazia e dello Stato di diritto.

Valutazione dei fatti: sostegno e profitto dal regime

Nel merito, il Tribunale ha confermato che il Consiglio non aveva commesso errori di valutazione. Ha considerato rilevanti: la proprietà statale totale della società; il suo ruolo economico centrale nel settore della potassa; la sua capacità di generare ingenti utili e valuta estera; i dividendi versati allo Stato; e i contributi obbligatori al fondo di bilancio nazionale. Tali elementi integrano, secondo il Tribunale, un sostegno finanziario al regime e dimostrano che la società trae vantaggio dal medesimo, anche alla luce della struttura dell’economia bielorussa e del controllo esercitato dal regime sulle imprese strategiche.

Il Tribunale ha distinto il caso dal precedente Chyzh, osservando che qui non si trattava del semplice pagamento generalizzato di imposte, bensì di un obbligo specifico di versamento di una quota di utili imposto a una categoria determinata di imprese, formalmente distinto dalla fiscalità ordinaria.

Valutazione dei fatti: repressione della società civile

Il Tribunale ha inoltre ritenuto dimostrato che Belaruskali aveva partecipato alla repressione della società civile. Ha considerato rilevanti gli episodi relativi agli scioperi e alle proteste pacifiche seguiti alle elezioni del 2020, la reazione della direzione aziendale con licenziamenti e sanzioni disciplinari, nonché il contesto di repressione pubblica e intimidazione riferito dai materiali prodotti dal Consiglio. La conformità formale al diritto del lavoro bielorusso non è stata ritenuta idonea a escludere la natura repressiva dei comportamenti, poiché l’uso di licenziamenti e intimidazioni contro lavoratori che esprimevano dissenso politico rientra nel criterio di iscrizione.

Norme internazionali e territorialità

La ricorrente aveva invocato anche la violazione del GATT, dell’AFE e dell’UNCLOS, oltre al principio di territorialità. Il Tribunale ha respinto tali censure: gli atti iniziali operano solo sul territorio dell’Unione, riguardano beni e risorse situati nell’UE e non dimostrano un effetto extraterritoriale illegittimo. Quanto agli accordi OMC, la loro rilevanza non era dimostrata, né gli atti impugnati vi rinviavano espressamente; in ogni caso, la Bielorussia non è parte del GATT né dell’AFE. Per l’UNCLOS, il giudice ha osservato che gli articoli evocati non garantiscono un accesso a un porto specifico e che, comunque, eventuali effetti sul transito deriverebbero piuttosto dalle misure settoriali, non dagli atti qui impugnati.

Proporzionalità, diritti fondamentali e obiettivi della PESC

La ricorrente sosteneva che le misure violassero i diritti fondamentali, la libertà d’impresa, il diritto al cibo, alla vita e all’istruzione, oltre a ledere la sicurezza alimentare mondiale. Il Tribunale ha ritenuto che tali argomenti si riferissero in larga parte agli effetti delle misure settoriali sul commercio della potassa, e non specificamente al congelamento dei fondi oggetto della causa. Ha inoltre ricordato che il congelamento dei capitali è una misura preventiva e mirata, coerente con gli obiettivi della PESC di promuovere democrazia, Stato di diritto e diritti umani, nonché di aumentare la pressione su chi sostiene il regime bielorusso.

Secondo il Tribunale, le misure impugnate erano idonee a perseguire questi obiettivi e non andavano oltre quanto necessario. Le misure alternative proposte dalla ricorrente erano rivolte alla disciplina degli scambi di potassa con l’Unione e non avrebbero realizzato in modo altrettanto efficace l’obiettivo di colpire il sostegno finanziario al regime Lukashenko.

Principio di non discriminazione

Sul dedotto trattamento diverso rispetto ad altre società o operatori, il Tribunale ha escluso la violazione del principio di parità di trattamento. Ha rilevato che i soggetti indicati dalla ricorrente si trovavano in situazioni non comparabili, essendo sottoposti a regimi sanzionatori diversi e fondati su criteri diversi. Inoltre, il Consiglio dispone di un ampio margine di discrezionalità nel definire l’oggetto delle misure restrittive, e il fatto che non siano stati adottati provvedimenti nei confronti di altri operatori non rende illegittima la scelta compiuta nei confronti di Belaruskali.

Atti di mantenimento e conferma della misura

Quanto agli atti di mantenimento, il Tribunale ha ritenuto che il Consiglio avesse svolto il riesame periodico richiesto, avesse trasmesso alla ricorrente elementi supplementari, ricevuto le sue osservazioni e risposto con motivazione dettagliata. Poiché la motivazione e la base fattuale erano sostanzialmente le stesse degli atti iniziali, e il contesto non era mutato in modo da rendere obsolete le prove, il mantenimento dell’iscrizione è stato confermato.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto il ricorso integralmente. Belaruskali è stata condannata alle spese, incluse quelle del procedimento sommario, mentre il Regno del Belgio e la Repubblica di Lettonia hanno sopportato le proprie spese.