Tribunale, Sentenza T-534/22

Congelamento di fondi nei confronti di Belarusian Potash Company AAT

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto contro atti restrittivi adottati nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune in relazione alla situazione in Belarus e al coinvolgimento del Paese nell’aggressione russa contro l’Ucraina. Il Tribunale esamina sia gli atti iniziali di iscrizione sia gli atti successivi di mantenimento della società negli elenchi soggetti a congelamento di fondi.

Fatti e procedimento

La ricorrente, società con sede a Minsk operante nell’esportazione di fertilizzanti potassici, è stata inserita negli elenchi dell’Unione con gli atti del 3 giugno 2022. Il Consiglio ha giustificato l’iscrizione affermando che la società era il braccio esportatore di Belaruskali, una delle principali fonti di entrate del regime Lukashenko, che godeva di diritti di monopolio o di trattamento preferenziale nell’export e che, per tali ragioni, beneficiava e sosteneva il regime.

Dopo la richiesta di riesame presentata dalla società, il Consiglio ha mantenuto le misure con atti del 24 febbraio 2023, confermando la sostanza della motivazione e aggiungendo un chiarimento sul monopolio statale. La ricorrente chiedeva l’annullamento degli atti iniziali e di quelli mantenitori nella parte in cui la riguardavano.

Quadro normativo rilevante

La base giuridica del sistema sanzionatorio è costituita, in particolare, dalla decisione 2012/642/PESC e dal regolamento (CE) n. 765/2006, come modificati e attuati dagli atti del 2022 e del 2023. Il criterio centrale di iscrizione esaminato dal Tribunale è quello di persone o entità che "beneficiano o sostengono" il regime Lukashenko ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2012/642/PESC.

Motivazione e diritto a una tutela giurisdizionale effettiva

La ricorrente sosteneva che la motivazione fosse insufficiente perché il Consiglio avrebbe confuso i criteri di "sostegno" e "beneficio" senza distinguerli, impedendo un controllo effettivo della decisione. Il Tribunale ha ricordato che la motivazione deve consentire al destinatario di comprendere le ragioni dell’atto e al giudice di esercitare il controllo, ma non deve riprodurre tutti i dettagli della valutazione.

Ha quindi ritenuto sufficiente la motivazione, perché indicava in modo chiaro che la società era il braccio esportatore di Belaruskali, che questo gruppo era una grande fonte di entrate per il regime e che la società godeva di diritti di monopolio e di trattamento preferenziale. Secondo il Tribunale, non era necessario separare rigidamente i fatti relativi al "sostegno" da quelli relativi al "beneficio", poiché le stesse circostanze potevano rilevare sotto entrambi i profili.

Principio di legalità e certezza del diritto

La ricorrente contestava la vaghezza di nozioni come "regime", "autorità bielorusse", "sostegno" e "beneficio". Il Tribunale ha respinto la censura, rilevando che i criteri di iscrizione sono formulati in modo sufficientemente chiaro e preciso se interpretati secondo il loro significato ordinario, il contesto e la finalità della disciplina sanzionatoria.

Il Tribunale ha sottolineato che, nel quadro delle misure restrittive contro il Belarus, i criteri di beneficio e sostegno al regime sono stati introdotti per ampliare il perimetro delle persone colpite e aumentare la pressione sul regime stesso, in particolare in presenza di sostegno finanziario o materiale. La previsione di criteri ampi, ma non arbitrari, è stata ritenuta compatibile con la certezza del diritto.

Errore di valutazione: verifica del fondamento fattuale

Sul merito, il Tribunale ha svolto un controllo completo della base fattuale su cui il Consiglio aveva fondato l’iscrizione. Ha ritenuto dimostrato che:

• Belaruskali era una società pubblica con posizione monopolistica nella produzione di fertilizzanti potassici;
• la ricorrente era strettamente collegata a Belaruskali, detenuta in larga parte da quest’ultima e da un ente statale ferroviario;
• la ricorrente operava come canale di esportazione dei fertilizzanti prodotti da Belaruskali;
• il settore del potassio costituiva una fonte rilevante di valuta estera e di introiti per il regime;
• la società beneficiava di un trattamento preferenziale, inizialmente tramite un monopolio e poi attraverso ulteriori privilegi anche dopo la formalizzazione dell’apertura del mercato.

Da ciò il Tribunale ha tratto la conclusione che il Consiglio non aveva commesso errori di valutazione nel ritenere che la società beneficiava e sosteneva il regime Lukashenko ai sensi della base giuridica applicabile.

Proporzionalità delle misure

La ricorrente invocava l’impatto negativo delle misure non solo su di sé, ma anche su Belarus e su Paesi terzi. Il Tribunale ha ricordato che, in materia PESC, il Consiglio gode di un ampio margine di apprezzamento e che la misura può essere censurata solo se manifestamente inappropriata rispetto all’obiettivo perseguito.

Poiché la ricorrente non aveva fornito elementi concreti a sostegno della censura di sproporzione, il motivo è stato respinto.

Mantenimento dell’iscrizione e riesame periodico

Quanto agli atti mantenitori, il Tribunale ha verificato che la ricorrente fosse stata informata dell’intenzione del Consiglio di proseguire le misure e avesse potuto presentare osservazioni, poi esaminate dall’istituzione. Ha quindi escluso la violazione dell’obbligo di riesame periodico e della tutela procedurale.

Quanto al merito, il Tribunale ha ritenuto che la modifica del contesto normativo bielorusso non fosse tale da rendere obsolete le ragioni dell’iscrizione: anche se il mercato fosse stato formalmente aperto ad altri operatori, la ricorrente conservava vantaggi e una posizione privilegiata, inclusa la facoltà di usare denominazioni e simboli statali e un accesso più favorevole rispetto ad altri operatori.

Esito e dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. Ha condannato Belarusian Potash Company AAT alle spese del Consiglio e ha posto le spese della Repubblica di Lettonia, interveniente, a carico di quest’ultima.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che, in materia di misure restrittive:

• la motivazione è sufficiente se consente al destinatario di capire le ragioni dell’iscrizione e al giudice di controllarla;
• criteri ampi come "beneficiare" o "sostenere" un regime possono essere compatibili con la certezza del diritto se interpretati nel contesto e secondo la finalità perseguita;
• il giudice dell’Unione verifica la solidità della base fattuale dell’iscrizione;
• un’impresa strategica, strettamente connessa a un’entità pubblica e fonte di entrate per il regime, può essere legittimamente colpita da congelamento di fondi;
• nel controllo di proporzionalità delle misure PESC, il sindacato è limitato alla manifesta inadeguatezza.