Sentenza n. 3295/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha impugnato la nota con cui Roma Capitale ha dichiarato improcedibile la domanda di occupazione permanente di suolo pubblico per un locale sito in Largo Angelicum. Il provvedimento era fondato su due motivi autonomi: la presunta mancanza di un’idonea autorizzazione amministrativa per la somministrazione di alimenti e bevande, poiché la società disponeva di una SCIA per la somministrazione a favore di alloggiati e non alloggiati, e l’assentibilità pari a zero prevista per Largo Angelicum dal piano di massima occupabilità approvato con deliberazione della Giunta comunale n. 139/2006. La ricorrente ha dedotto violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7 e seguenti l. 241/1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del regolamento comunale sulle occupazioni di suolo pubblico, dell’art. 1 d.l. 1/2012 eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, arbitrarietà, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta; in subordine, l’illegittimità dell’art. 11 del regolamento per contrasto con l’art. 1 l. 287/1981, con l’art. 77, lett. a) e g), l.r. 22/2019 e con l’art. 1 d.l. 1/2012; infine, l’illegittimità propria e derivata della scheda del piano di massima occupabilità per difetto di istruttoria e motivazione, genericità, arbitrarietà e ingiustizia manifesta, nonché per violazione degli artt. 12 e 13 del regolamento. La società ha sostenuto, anche mediante perizia giurata, che nell’area non sussistessero impedimenti concreti all’occupazione, che la scheda del 2006 fosse risalente e non adeguatamente motivata, che i criteri del regolamento del 2021 avessero sostituito la precedente disciplina e che il Comune avesse consentito occupazioni analoghe in altri siti.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Ha preliminarmente rilevato che la nota impugnata era plurimotivata, essendo sorretta da due ragioni indipendenti e autonome. Ha esaminato per prima la censura relativa all’assentibilità zero di Largo Angelicum, in quanto logicamente prioritaria e non proposta in via subordinata. Il Collegio ha ritenuto che i piani di massima occupabilità e le relative schede, quando prevedono prescrizioni immediatamente preclusive dell’occupazione, abbiano non soltanto funzione pianificatoria, ma anche valore cogente e prescrittivo. Tali strumenti costituiscono una forma di pianificazione lato sensu urbanistica dell’uso dello spazio urbano e sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo in presenza di errori di fatto o di abnorme illogicità. Nel caso concreto, la deliberazione del 2006 aveva motivato il divieto con l’alto pregio storico-monumentale e artistico-culturale dei siti interessati, motivazione ritenuta non apodittica né illogica. La risalenza temporale della scheda non ne determina l’illegittimità: il privato può eventualmente chiedere la revisione del piano, ma la vetustà non costituisce di per sé motivo di annullamento giurisdizionale. Il nuovo regolamento comunale del 2021 non aveva superato la deliberazione del 2006, poiché l’art. 21, comma 6, dello stesso regolamento l’aveva espressamente fatta salva. Il primo motivo, relativo alle violazioni procedimentali, è stato respinto perché, in presenza dell’assentibilità zero, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; opera quindi l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Gli ulteriori motivi, diretti contro il diverso capo concernente il tipo di autorizzazione posseduta dalla società, sono stati ritenuti superflui e comunque infondati per effetto della perdurante idoneità della motivazione autonoma relativa all’assentibilità zero. La società ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 1.500, oltre spese generali e accessori di legge, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 11 D.A.C. n. 21/2021

  La disposizione è stata posta dall’amministrazione a fondamento del primo motivo di improcedibilità, relativo al possesso dell’autorizzazione per la somministrazione; il TAR non ha ritenuto necessario esaminare in concreto le censure contro tale capo, poiché il provvedimento era comunque sorretto dall’autonomo motivo dell’assentibilità zero.

• artt. 12 e 13 D.A.C. n. 21/2021

  Sono stati invocati dalla ricorrente quali disposizioni recanti criteri oggettivi per l’occupazione di suolo pubblico; il TAR ha escluso che tali previsioni avessero sostituito la disciplina specifica della deliberazione n. 139/2006.

• art. 21, comma 6, D.A.C. n. 21/2021

  Il regolamento comunale sulle occupazioni di suolo pubblico ha espressamente fatto salva la deliberazione n. 139/2006; pertanto la disciplina del piano di massima occupabilità e l’assentibilità zero per Largo Angelicum sono rimaste efficaci.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis.

  Le censure relative alla partecipazione procedimentale non possono condurre all’annullamento quando, per l’assentibilità zero dell’area, il contenuto del provvedimento era vincolato e non avrebbe potuto essere diverso.

• artt. 7 e seguenti l. 241/1990

  Le doglianze relative alla violazione delle garanzie partecipative sono state respinte per l’applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

• art. 1 d.l. 1/2012

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente in relazione alla liberalizzazione delle attività economiche, ma il TAR non ha accolto le relative censure, ritenendo prevalente e autonomamente sufficiente la disciplina del piano di massima occupabilità.

• art. 1 l. 287/1981

  La disposizione è stata richiamata dalla ricorrente quale parametro di illegittimità dell’art. 11 del regolamento comunale, ma la relativa censura non è stata esaminata nel merito in quanto non decisiva ai fini del rigetto.

• art. 77, lettere a) e g), l.r. 22/2019

  Le disposizioni sono state invocate dalla ricorrente contro l’art. 11 del regolamento comunale; il TAR ha ritenuto superfluo esaminare tali censure per l’autonoma idoneità della motivazione relativa all’assentibilità zero.

Massime di principio

• Un provvedimento amministrativo fondato su più motivazioni autonome e indipendenti resta sorretto anche quando una sola di esse resiste alle censure; in tal caso è superfluo esaminare le doglianze relative agli ulteriori motivi dell’atto.
• I piani di massima occupabilità e le relative schede che prevedono il divieto o l’assentibilità pari a zero dell’occupazione di suolo pubblico hanno, oltre a una funzione pianificatoria, efficacia cogente e prescrittiva immediatamente preclusiva del rilascio della concessione.
• La disciplina dei piani di massima occupabilità costituisce pianificazione lato sensu urbanistica dell’uso degli spazi urbani ed è espressione di ampia discrezionalità amministrativa; le relative scelte sono sindacabili solo in presenza di errori di fatto o di abnorme illogicità.
• La risalenza temporale di una scheda di piano di massima occupabilità non determina, di per sé, la sua illegittimità; il privato che ritenga mutati i presupposti può chiedere la revisione della scheda, senza che tale circostanza comporti automaticamente l’annullamento giurisdizionale.
• Le nuove disposizioni regolamentari non superano una precedente disciplina del piano di massima occupabilità quando il regolamento successivo la faccia espressamente salva.
• Le violazioni procedimentali non comportano l’annullamento del provvedimento quando, per la natura vincolata dell’azione amministrativa e per l’esistenza di un divieto assoluto di assentibilità, sia dimostrato che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato