Parere n. 179/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente impugna l’ordinanza con cui il Comune di Bagheria ha ingiunto la demolizione dell’edificio sito in Bagheria, località Aspra, Corso Italia n. 24, catastalmente individuato al foglio 9, particella 1110. Chiede, in via incidentale, l’accertamento della nullità del rogito di compravendita del 4 giugno 2009, per l’asserita indicazione di un titolo edilizio inesistente, e la sospensione del ricorso in attesa della definizione del giudizio civile promosso contro il precedente proprietario. Nel merito deduce la violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990, l’elusione degli effetti del precedente annullamento di un’ordinanza di demolizione, l’omessa valutazione delle deduzioni e della richiesta di proroga, nonché la violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 per difetto di istruttoria, travisamento, carenza e illogicità della motivazione. In particolare, contesta che il Comune abbia disposto la demolizione dell’intero compendio senza distinguere il manufatto preesistente, individuabile già nella ripresa aerofotogrammetrica del giugno 1978, dalle opere successive eventualmente abusive e senza verificare la possibilità di una demolizione parziale. È stata inoltre proposta istanza cautelare, fondata sul rischio di esecuzione dell’ordinanza, acquisizione gratuita al patrimonio comunale, sanzioni pecuniarie ed esecuzione in danno.

Il parere

Il Collegio non definisce allo stato né le questioni preliminari né il merito del ricorso e sospende l’espressione del parere, ritenendo necessario un approfondimento istruttorio rilevante anche ai fini cautelari. Dall’ordinanza impugnata emerge infatti che nella ripresa aerofotogrammetrica del giugno 1978 era già individuabile la sagoma di un edificio, sebbene di consistenza planimetrica inferiore a quella attuale. Occorre quindi accertare la consistenza originaria del manufatto, l’eventuale titolo di legittimazione della porzione preesistente, la natura, l’epoca e la consistenza delle opere successive e la loro eventuale autonoma rimovibilità senza pregiudizio per la parte originaria. Il Collegio richiama il principio secondo cui le modalità di esecuzione della demolizione devono essere valutate caso per caso, verificando se sia possibile rimuovere la sola parte abusiva senza incidere sulla porzione legittima. Le parti sono onerate di depositare la documentazione utile entro sessanta giorni dalla comunicazione amministrativa del parere. In caso di mancato adempimento, il Collegio avverte che potranno essere desunti argomenti di giudizio sfavorevoli ai sensi dell’art. 64, comma 4, c.p.a.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 8 c.p.a.

  La ricorrente ne invoca l’applicazione per ottenere l’accertamento incidentale della nullità del rogito nei limiti della cognizione del giudice amministrativo; il Collegio non decide allo stato la questione.

• artt. 7 e 8 legge n. 241/1990

  Sono richiamati dalla ricorrente in relazione alla comunicazione di avvio e all’effettività della partecipazione procedimentale; il Collegio riserva ogni decisione e dispone un approfondimento istruttorio.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina l’ordine di demolizione e le conseguenze dell’inottemperanza. La sua applicazione richiede, secondo il tema istruttorio individuato dal Collegio, una verifica concreta della consistenza dell’abuso e della possibilità di una demolizione parziale.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  È richiamato dalla ricorrente con riferimento alle conseguenze sanzionatorie dell’inottemperanza all’ordine di demolizione.

• art. 64, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice, quando abbia disposto il deposito di documenti o informazioni rilevanti, di desumere argomenti di giudizio sfavorevoli dalla mancata ottemperanza della parte; il Collegio ne prospetta l’applicazione in caso di mancato deposito.

• art. 112 c.p.c.

  È richiamato quale fondamento generale della regola processuale relativa alle conseguenze dell’inadempimento agli ordini istruttori.

• art. 46 d.P.R. n. 380/2001

  È invocato dalla ricorrente quale norma che concorrerebbe a fondare la nullità del rogito per l’indicazione di un titolo edilizio inesistente; la questione resta impregiudicata.

• artt. 17 e 40 legge n. 47/1985

  Sono richiamati dalla ricorrente a sostegno della dedotta nullità del contratto di compravendita; il Collegio non si pronuncia ancora.

• art. 1418 c.c.

  È invocato dalla ricorrente quale disposizione generale sulla nullità del contratto; la relativa questione non viene definita nel parere interlocutorio.

• Cons. Stato, sez. II, 2 aprile 2025, n. 2814

  È richiamato per il principio secondo cui le modalità di esecuzione della demolizione devono essere valutate caso per caso, verificando la frazionabilità dell’intervento e la possibilità di rimuovere la sola parte abusiva senza colpire quella legittima.

• art. 295 c.p.c.

  È richiamato nell’oggetto del ricorso in relazione alla richiesta di sospensione del giudizio per la pendenza della causa civile sulla nullità del rogito; il Collegio non decide la richiesta.

Massime di principio

• Quando dagli atti emerga l’esistenza di un manufatto anteriore alle opere contestate, l’amministrazione deve ricostruirne la consistenza e verificare separatamente la legittimità della porzione originaria e quella delle opere successive prima di adottare un ordine di demolizione dell’intero complesso.
• L’ordine di demolizione non può essere adottato in modo indiscriminato senza verificare se le opere abusive siano autonomamente rimovibili e se la loro demolizione possa essere eseguita senza incidere sulla porzione legittima del manufatto.
• La verifica della frazionabilità dell’intervento demolitorio e della possibilità di rimuovere la sola parte abusiva deve essere compiuta caso per caso, in relazione alle caratteristiche strutturali e morfologiche dell’edificio.
• Quando il giudice amministrativo dispone il deposito di documenti o informazioni rilevanti ai fini della decisione, la mancata ottemperanza della parte può consentire la desunzione di argomenti di giudizio sfavorevoli ai sensi dell’art. 64, comma 4, c.p.a.

Come è indicizzato