Parere n. 177/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Ricorso straordinario sul diniego paesaggistico relativo a un terzo condono edilizio

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in Adunanza delle Sezioni riunite, ha esaminato il ricorso straordinario proposto da proprietari di due unità immobiliari adibite a ufficio e deposito contro il diniego della Soprintendenza di Messina e il silenzio-rigetto formatosi sul ricorso gerarchico. Le opere ricadevano in area sottoposta a vincolo paesaggistico ed erano state oggetto di domanda di condono ai sensi dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 e della normativa regionale siciliana.

Vicenda procedimentale

I ricorrenti avevano presentato al Comune di Lipari una domanda di condono edilizio per opere realizzate abusivamente e avevano chiesto alla Soprintendenza il parere paesaggistico di competenza. La Soprintendenza ha rigettato la richiesta e ha contestualmente ordinato la rimessione in pristino dello stato dei luoghi. Contro tale provvedimento è stato proposto ricorso gerarchico, rimasto senza risposta, e successivamente ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, con istanza cautelare.

Il Consiglio aveva già espresso parere favorevole alla sospensione del provvedimento. Nel merito, l'amministrazione ha trasmesso il rapporto e l'Ufficio legislativo e legale della Presidenza regionale ha svolto l'istruttoria, consentendo alle parti l'accesso agli atti e la presentazione di una memoria di replica.

Ammissibilità dell'impugnazione

Il Collegio ha precisato che, ai sensi dell'art. 32, comma 1, della legge n. 47 del 1985, come modificato dall'art. 32, comma 43, del d.l. n. 269 del 2003, il silenzio dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo, decorso il termine di 180 giorni dalla richiesta di parere, configura silenzio-rifiuto impugnabile dal richiedente.

Ha inoltre ritenuto che il provvedimento della Soprintendenza avesse natura di conferma propria e fosse quindi autonomamente lesivo. L'atto poteva pertanto essere impugnato indipendentemente dalle sorti del silenzio formatosi sulla precedente istanza.

Infondatezza della tesi sul silenzio-assenso

Il Collegio ha esaminato preliminarmente il motivo relativo alla formazione del silenzio-assenso, ritenendolo infondato.

La sentenza della Corte costituzionale n. 252 del 2022, secondo l'interpretazione seguita dal Consiglio di Giustizia Amministrativa, ha chiarito che in Sicilia il terzo condono edilizio non è ammissibile non soltanto in presenza di vincoli paesaggistici assoluti, ma anche in presenza di vincoli relativi. Il Collegio ha richiamato, sul punto, precedenti dello stesso Consiglio, tra cui le sentenze n. 836 del 2023 e n. 831 del 2025.

È stata esclusa anche l'applicazione dell'art. 17, comma 6, della legge regionale n. 4 del 2003. Tale disposizione riguarda infatti esclusivamente le domande di primo e secondo condono, presentate rispettivamente sulla base delle leggi del 1985 e del 1994, e non il terzo condono introdotto nel 2003.

Il Collegio ha inoltre richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 155 del 2021 e il successivo orientamento del Consiglio di Giustizia Amministrativa, secondo cui, a partire dalla legge regionale di recepimento n. 5 del 2011, opera anche in Sicilia l'art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990. Ne consegue che nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico non può formarsi il silenzio-assenso.

Omesso preavviso di rigetto

È stata ritenuta fondata la censura relativa alla violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 e dell'art. 13 della legge regionale siciliana n. 7 del 2019.

La Soprintendenza non aveva comunicato ai ricorrenti i motivi ostativi all'accoglimento della domanda prima di adottare il provvedimento negativo. Il Collegio ha affermato che il preavviso di rigetto si applica anche ai procedimenti di sanatoria e condono edilizio, poiché consente al privato di partecipare effettivamente al procedimento e di fornire un apporto collaborativo.

È stata respinta la tesi dell'amministrazione secondo cui il preavviso sarebbe necessario soltanto per le nuove opere edilizie da realizzare. Né il testo dell'art. 10-bis né la giurisprudenza sostengono una simile limitazione. La garanzia partecipativa può assumere rilievo anche nei procedimenti vincolati, soprattutto quando si presentino situazioni peculiari e giuridicamente complesse.

Il Collegio ha richiamato i principi di collaborazione e buona fede nei rapporti tra amministrazione e privato, affermando che le norme sulla partecipazione devono essere interpretate in senso quanto più garantista.

Rapporto con l'art. 21-octies della legge n. 241 del 1990

Il Consiglio ha precisato che la violazione dell'art. 10-bis non può essere sanata invocando la previsione dell'art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990.

La regola secondo cui il provvedimento non è annullabile quando l'amministrazione dimostri che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso riguarda la mancata comunicazione di avvio del procedimento. Essa non si applica invece alla violazione del preavviso di rigetto, che costituisce una specifica garanzia del contraddittorio procedimentale nella fase antecedente all'adozione del diniego.

Difetto di motivazione e di istruttoria

Sono state ritenute fondate anche le censure relative alla carenza di motivazione e istruttoria.

Il provvedimento della Soprintendenza non descriveva adeguatamente le opere abusive, non ne definiva la natura e la qualificazione e non chiariva la loro concreta incidenza sulle prescrizioni paesaggistiche. L'atto si limitava sostanzialmente a richiamare l'esistenza del vincolo relativo e la circolare n. 2 del 2022.

Secondo il Collegio, tale motivazione non era sufficiente, poiché la Soprintendenza avrebbe dovuto svolgere una valutazione concreta delle opere, pur nell'ambito dell'ampia discrezionalità tecnica e amministrativa riconosciuta all'autorità preposta alla tutela paesaggistica.

Illegittimità dell'ordine di ripristino

L'ordine di rimessione in pristino è stato ritenuto viziato nei profili esaminati perché adottato nell'ambito di un procedimento di condono non ancora definito dal Comune.

La Soprintendenza aveva disposto il ripristino senza procedere a una specifica valutazione delle opere e fondando la decisione essenzialmente sulla sussistenza del vincolo relativo. Il Collegio ha richiamato il precedente del Consiglio di Giustizia Amministrativa n. 708 del 21 ottobre 2023, relativo alla necessità di una valutazione effettiva delle opere nell'ambito del procedimento paesaggistico.

Esito del ricorso

L'accoglimento delle censure relative all'omesso preavviso di rigetto e al difetto di motivazione e istruttoria è stato ritenuto assorbente rispetto agli ulteriori motivi, compresi quelli concernenti la disciplina del condono, l'ordine di ripristino e il rapporto con la trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica.

Il parere conclusivo è nel senso dell'accoglimento del ricorso nei limiti indicati nella motivazione, con salvezza degli ulteriori provvedimenti che l'amministrazione riterrà di adottare. È stato infine disposto l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle parti ai sensi dell'art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 196 del 2003.