Sentenza n. 6009/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva versato, in occasione di DIA riguardanti il cambio di destinazione d'uso da direzionale a residenziale e un ampliamento dell'immobile, somme per costo di costruzione, oneri di urbanizzazione e monetizzazione di standard non reperiti. Poiché l'ampliamento originariamente previsto non era stato realizzato ed era stato successivamente ridotto, aveva chiesto la restituzione delle somme ritenute eccedenti o integralmente non dovute. Il TAR aveva riconosciuto la restituzione delle eccedenze relative al costo di costruzione e agli oneri di urbanizzazione, ma aveva respinto la domanda concernente la monetizzazione degli standard, ritenendo non provato che gli standard relativi all'edificazione originaria fossero già stati reperiti o monetizzati. In appello la società ha dedotto, in via principale, che gli interventi del 2012 e del 2017 non imponessero ulteriori standard, perché la dotazione avrebbe dovuto essere calcolata soltanto sull'incremento di SUL prodotto dal singolo intervento e perché il passaggio da direzionale a residenziale avrebbe ridotto il carico urbanistico; ha inoltre sostenuto che l'ampliamento fosse già ricompreso nella SUL condonata. In via subordinata, ha chiesto la restituzione della somma eccedente, quantificata in euro 12.763,90, rispetto agli standard asseritamente dovuti per l'ampliamento di 101,96 mq, invocando i criteri di una delibera comunale. Il Comune si è costituito formalmente e ha depositato nuovi documenti, dei quali il Consiglio di Stato ha dichiarato di non tenere conto ai fini della decisione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha qualificato la domanda come ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c. e ha applicato il principio secondo cui chi chiede la restituzione deve provare non solo il pagamento, ma anche l'assenza della causa giustificativa. La società non ha dimostrato, mediante la documentazione relativa al condono del 2004 o altri elementi progettuali, che gli standard urbanistici necessari per l'edificazione originaria fossero stati reperiti o monetizzati. La tesi secondo cui i successivi interventi non richiedevano standard ulteriori avrebbe potuto essere accolta soltanto previa prova dell'avvenuto soddisfacimento degli standard riferiti alla costruzione originaria; in mancanza, la somma versata nel 2012 poteva essere giustificata dalla necessità di monetizzare standard originariamente non reperiti. Neppure il pagamento di euro 21.194,18 effettuato nel 2008 e nel 2009 dimostrava tale adempimento, poiché non era provato che riguardasse l'intera dotazione richiesta per l'edificazione originaria, riguardava soltanto i parcheggi pubblici e non era chiaro se fosse stato scomputato dalla successiva monetizzazione. È stata respinta anche la domanda subordinata relativa a euro 12.763,90, poiché la non debenza dell'importo eccedente restava indimostrata. È stata confermata anche la precisazione dell'effetto conformativo contenuta nella sentenza di primo grado, non essendo stata impugnata incidentalmente dal Comune. Le spese d'appello sono state compensate in ragione della costituzione meramente formale dell'amministrazione.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  La società avrebbe dovuto provare non solo l'esecuzione del pagamento, ma anche la sua natura indebita, vale a dire la mancanza di una causa che lo giustifichi.

  Nell'azione di ripetizione di indebito grava sul richiedente la restituzione l'onere di dimostrare sia il pagamento sia l'assenza della causa giustificativa; nel caso concreto tale onere comprendeva la prova della non debenza della monetizzazione degli standard urbanistici.

• art. 7, commi 10 e 11, NTA del PRG di Roma Capitale

  La tesi dell'appellante secondo cui gli standard dovessero essere calcolati soltanto in relazione alla SUL aggiuntiva e gli interventi non imponessero ulteriori dotazioni poteva operare soltanto se fosse stato previamente provato il soddisfacimento degli standard connessi all'edificazione originaria.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La questione sull'ammissibilità dei nuovi documenti depositati in appello è rimasta priva di incidenza decisoria, poiché il Consiglio di Stato ha dichiarato di prescindere integralmente da tale documentazione.

Massime di principio

• Nell'azione di ripetizione di indebito proposta contro un'amministrazione per la restituzione di somme versate a titolo di contributi edilizi o monetizzazione di standard urbanistici, il privato deve provare non soltanto il pagamento, ma anche l'assenza della causa giustificativa della prestazione.
• La circostanza che un nuovo intervento edilizio non determini, secondo gli strumenti urbanistici, ulteriori standard da reperire non consente di ottenere la restituzione delle somme versate se non è previamente dimostrato che gli standard riferiti all'edificazione originaria siano già stati reperiti o monetizzati.
• Il pagamento effettuato in occasione di precedenti interventi edilizi non prova, di per sé, l'integrale soddisfacimento degli standard urbanistici relativi all'intero fabbricato quando non siano individuabili né l'estensione della dotazione coperta né l'eventuale scomputo dalla successiva monetizzazione.
• La domanda subordinata di restituzione della sola eccedenza rispetto agli standard asseritamente dovuti deve essere respinta quando il richiedente non dimostri concretamente la misura degli standard effettivamente dovuti e, conseguentemente, l'indebita eccedenza pagata.

Come è indicizzato