Parere n. 328/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente, proprietaria e subconcessionaria di immobili nei Rioni Sassi, ha contestato la scelta del Comune di Matera di assentire la subconcessione di alcuni immobili demaniali al controinteressato, negandola alla società. Sono stati dedotti: il ritardo nella definizione dell’istanza presentata dalla società nel 2015 e la violazione degli obblighi di conclusione del procedimento; la nullità del verbale d’intesa del 9 marzo 2017 tra Comune e controinteressato; la violazione della legge n. 771/1986, delle norme tecniche di attuazione e del regolamento comunale in materia di subconcessione, nonché difetto di istruttoria, travisamento, difetto di motivazione e disparità di trattamento. La ricorrente ha inoltre chiesto l’accertamento della propria posizione e del ritardo amministrativo, la reintegrazione in forma specifica e il risarcimento del danno.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato il ricorso. Quanto al primo motivo, ha rilevato che l’istanza del controinteressato era anteriore a quella della società e che il successivo deposito del progetto esecutivo costituiva completamento della domanda, non una nuova istanza. Il termine ordinario di conclusione del procedimento è stato qualificato come ordinatorio, sicché il suo superamento non determina, di per sé, l’illegittimità del provvedimento tardivo. Il legittimo affidamento non è stato riconosciuto, perché la società non aveva completato gli oneri procedurali necessari, non aveva presentato il progetto esecutivo sugli immobili controversi e non aveva tenuto una condotta pienamente collaborativa; inoltre, prima del provvedimento finale, il richiedente vanta una mera aspettativa. Il motivo relativo al verbale d’intesa è stato ritenuto superato, poiché l’atto era già stato considerato nullo e non era stato utilizzato dal Comune nella comparazione, pur essendo l’esito istruttorio analogo. Anche le censure sull’istruttoria e sulla motivazione sono state respinte: il Comune aveva applicato i criteri della ricomposizione tipologica, dell’utilizzazione organicamente collegata e dell’appartenenza alla medesima UMI o alle medesime camere urbane, spiegando le ragioni della preferenza accordata al controinteressato. Sono state dichiarate inammissibili le domande di accertamento, reintegrazione e risarcimento, poiché il ricorso straordinario ha natura esclusivamente impugnatoria e non consente domande ulteriori rispetto all’annullamento. L’istanza cautelare è stata assorbita e il ricorso è stato respinto.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971, art. 8

  Il ricorso straordinario ha natura esclusivamente impugnatoria e non consente domande ulteriori rispetto a quella di annullamento.

• legge 11 novembre 1986, n. 771, art. 4, comma 2

  Il comune può affidare in sub-concessione quota parte degli immobili e dei relativi interventi da realizzare ai sensi del comma 1 del presente articolo, a singoli o associati, a cooperative di abitazione o loro consorzi che ne facciano richiesta, documentando il possesso dei requisiti per l’accesso all’edilizia agevolata previsti dalle disposizioni vigenti, previa stipula della convenzione di cui all’articolo 8

  Disciplina la possibilità di affidamento in subconcessione degli immobili e degli interventi di recupero a soggetti in possesso dei requisiti previsti.

• legge 11 novembre 1986, n. 771, art. 6, comma 3

  Su richiesta dei proprietari che eseguono gli interventi con i contributi di cui alla presente legge, il comune può assegnare in sub-concessione l’uso di proprietà dello Stato ad esso trasferiti, la cui utilizzazione risulti organicamente collegata agli interventi suddetti, ponendo a carico degli stessi proprietari l’esecuzione delle opera relative

  La subconcessione di immobili statali è subordinata all’utilizzazione organicamente collegata agli interventi eseguiti sugli immobili privati.

• N.T.A. attuative della legge n. 771/1986, art. 17, classe 4

  Gli interventi dovranno restituire ad una lettura unitaria ed integrata, anche nelle destinazioni d’uso, il tipo edilizio originario attraverso: a) ricomposizione dell’unità giuridica e catastale del tipo; b) aggregazione degli eventuali spazi esterni; c) eliminazione di superfetazioni

  Definisce il contenuto della ricomposizione tipologica necessaria per il recupero unitario degli immobili.

• N.T.A. attuative della legge n. 771/1986, art. 29, comma 7

  Si considera ‘utilizzazione organicamente collegata’, ai sensi dell’art. 6, comma 3 della L. 771/86, esclusivamente quella scaturente dalla ‘ricomposizione tipologica’ di cui all’art. 17 – classe 4 delle presenti Norme

  L’utilizzazione organicamente collegata è identificata esclusivamente con quella derivante dalla ricomposizione tipologica.

• N.T.A. attuative della legge n. 771/1986, art. 29, comma 9

  È richiamato come criterio per il collegamento organico degli immobili e per la valutazione della ricomposizione tipologica con riferimento alle UMI.

• Regolamento comunale per la subconcessione degli immobili demaniali, artt. 7, 8 e 11

  Prevede la possibilità di subconcessione agli attuali proprietari o subconcessionari di immobili organicamente collegati, disciplina gli immobili a destinazione residenziale e stabilisce criteri di priorità nell’assegnazione.

• legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 1, comma 2-bis

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede

  Il dovere di collaborazione e buona fede grava sia sull’amministrazione sia sul privato; l’affidamento del privato deve essere incolpevole.

• legge 7 agosto 1990, n. 241, artt. 2 e 2-bis

  Il termine ordinario di conclusione del procedimento ha natura ordinatoria e il suo superamento non priva l’amministrazione del potere di provvedere né determina, di per sé, l’illegittimità dell’atto tardivo.

• Costituzione, art. 97

  È richiamato in relazione ai principi di buon andamento e buona amministrazione.

• d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 55 e seguenti

  Sono richiamati con riguardo al parere necessario per il subentro nella subconcessione di immobili demaniali.

Massime di principio

• Il superamento del termine ordinario di conclusione del procedimento amministrativo, quando la legge non ne preveda espressamente la perentorietà, non determina di per sé l’illegittimità del provvedimento tardivo, poiché il termine conserva natura ordinatoria e acceleratoria.
• Nelle procedure di subconcessione di beni demaniali dei Rioni Sassi di Matera, l’utilizzazione organicamente collegata richiesta dalla legge n. 771/1986 presuppone la ricomposizione tipologica degli immobili e, in linea generale, il collegamento fisico e funzionale con immobili privati ricadenti nella medesima UMI o nelle medesime camere urbane rilevanti.
• Il legittimo affidamento del privato nei procedimenti concessori richiede una condotta incolpevole e il diligente adempimento degli oneri procedurali; la mancata presentazione della documentazione necessaria o la mancata collaborazione con l’amministrazione impediscono la tutela dell’affidamento.
• Prima dell’adozione del provvedimento definitivo di subconcessione, il richiedente non dispone di una posizione sostanziale consolidata, ma di una mera aspettativa, sicché la disciplina applicabile deve essere valutata secondo il principio tempus regit actum.
• Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica sono inammissibili le domande di accertamento, reintegrazione in forma specifica e risarcimento del danno, poiché il rimedio ha natura esclusivamente impugnatoria e consente la cognizione della domanda di annullamento.

Come è indicizzato