Sentenza n. 5378/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata con 96,10 punti rispetto ai 98,82 dell’aggiudicataria, ha impugnato l’aggiudicazione deducendo l’illegittimità della verifica di anomalia dell’offerta. Inizialmente aveva contestato anche la mancata presentazione della polizza provvisoria, del contributo ANAC e della documentazione relativa al centro cottura, ma ha rinunciato a tali censure dopo aver ricevuto dall’amministrazione documentazione non pertinente al lotto e, successivamente, quella corretta. Il motivo residuo articolava quattro doglianze: l’omessa considerazione degli oneri per la sicurezza da interferenze; la mancata inclusione degli aumenti retributivi previsti dal CCNL fino a dicembre 2027; l’omessa inclusione nel costo della manodopera del personale del centro cottura e del personale direttivo e di coordinamento; l’inadeguatezza della stima del costo delle derrate alimentari, ritenuta incompatibile con i requisiti qualitativi e biologici previsti dalla gara e dai CAM. La ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’aggiudicazione, la declaratoria di inefficacia dell’eventuale contratto, il subentro e, in via subordinata, il risarcimento per equivalente.

La decisione

Il ricorso è stato respinto integralmente. Il TAR ha premesso che la verifica di anomalia deve essere globale e sintetica e mira ad accertare l’affidabilità complessiva dell’offerta, non la correttezza matematica di ogni singola voce; l’esclusione è giustificata solo quando le criticità incidano in modo strutturale sulla sostenibilità dell’offerta e sulla capacità di eseguire regolarmente il contratto. Quanto agli oneri di sicurezza, il disciplinare distingueva i costi aziendali per salute e sicurezza, fissati nella misura del 2,50%, dagli oneri per la sicurezza da interferenze, pari a zero. L’aggiudicataria aveva indicato correttamente i primi e non doveva considerare i secondi. Quanto agli scatti retributivi, il disciplinare e la clausola di revisione prezzi avevano incorporato nella base di gara gli aumenti fino a dicembre 2026, rimettendo agli strumenti di revisione la copertura degli incrementi successivi; inoltre, la ricorrente non aveva provato con adeguato grado di probabilità che il diverso calcolo avrebbe reso inattendibile l’offerta. Quanto al personale, gli addetti al centro cottura risultavano inclusi nel monte ore e nel costo della manodopera. Il personale direttivo e di coordinamento, invece, svolgeva compiti trasversali, indiretti e occasionali e non era stabilmente ed esclusivamente impiegato nella commessa; il relativo costo poteva quindi essere collocato tra le spese generali e non doveva necessariamente essere indicato come costo della manodopera. La contestazione sul costo delle derrate è stata ritenuta generica e comunque infondata: la stima del 27,03% era stata motivata dall’amministrazione con le economie di scala, l’esperienza dell’operatore e i rapporti con fornitori abituali; non emergevano illogicità, arbitrarietà o travisamenti. La documentazione prodotta indicava inoltre la presenza di derrate biologiche. Il giudice ha escluso di poter sostituire la propria valutazione a quella tecnico-discrezionale della stazione appaltante. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in complessivi 12.000 euro, metà a favore del Ministero e metà a favore dell’aggiudicataria.

Norme richiamate

• art. 108, comma 5, d.lgs. 36/2023

  criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa con prezzo o costo fisso e competizione basata sui soli criteri qualitativi

  La procedura prevedeva un prezzo fisso, senza attribuzione di punteggio all’offerta economica; l’importo di aggiudicazione coincideva quindi con quello posto a base di gara.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia deve accertare la sostenibilità complessiva dell’offerta sulla base delle giustificazioni dell’operatore economico.

• art. 11, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla determinazione del costo della manodopera mediante il contratto collettivo applicabile.

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alle tabelle ministeriali utilizzate per la determinazione del costo della manodopera.

• art. 122 c.p.a.

  Invocato dalla ricorrente per ottenere la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro; la domanda non è stata accolta per il rigetto dell’impugnazione.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per il deposito delle memorie conclusionali delle parti.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato quale disciplina processuale del contenzioso relativo alle procedure di affidamento.

Massime di principio

• La verifica di anomalia dell’offerta deve essere globale e sintetica: non richiede l’esame parcellizzato e matematicamente puntuale di ogni voce di costo, ma l’accertamento della complessiva serietà, attendibilità e affidabilità dell’offerta rispetto alla regolare esecuzione del contratto.
• L’esclusione per anomalia è legittima soltanto quando le criticità relative a una o più voci, per rilevanza e incidenza complessiva, rendano economicamente non plausibile l’offerta o evidenzino un’insufficiente affidabilità strutturale dell’operatore; non basta individuare singole inesattezze o scostamenti previsionali.
• La valutazione di anomalia costituisce esercizio di discrezionalità tecnica della stazione appaltante e il giudice amministrativo può sindacarla solo per manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, travisamento dei fatti o carenza di istruttoria, senza sostituire una propria autonoma stima a quella amministrativa.
• Quando la lex specialis stabilisce un prezzo fisso e prevede che gli aumenti retributivi siano incorporati nella base di gara soltanto fino a una determinata data, gli incrementi successivi possono essere affidati alla clausola di revisione prezzi e non devono necessariamente essere integralmente inclusi nella stima originaria del costo della manodopera.
• L’obbligo di indicare separatamente i costi della manodopera riguarda il personale stabilmente ed esclusivamente impiegato nella specifica commessa; i costi delle figure direttive, di coordinamento o comunque impiegate indirettamente e trasversalmente su più contratti possono essere imputati alle spese generali, se non sono rimodulabili in relazione alla singola gara.
• La contestazione della stima dei costi delle derrate alimentari deve essere specifica e dimostrare l’inattendibilità complessiva dell’offerta; una mera valutazione soggettiva di insufficienza della percentuale indicata non supera il giudizio tecnico-discrezionale motivato della stazione appaltante.

Come è indicizzato