Sentenza n. 472/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda il concorso pubblico, per titoli ed esami, indetto per l'assunzione di 487 unità di personale a tempo pieno e indeterminato per il potenziamento dei Centri per l'impiego della Sicilia. Il bando originario prevedeva una riserva del 30% dei posti a favore del personale interno. Prima della scadenza del termine per la presentazione delle domande, l'Amministrazione, sulla base della deliberazione della Giunta regionale n. 18 del 2022 e del decreto-legge n. 80 del 2021, ha eliminato la riserva mediante il DDG n. 118 del 21 gennaio 2022. Gli appellanti hanno dedotto: violazione e falsa applicazione dell'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001, dell'art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017 e dell'art. 24, d.lgs. 150/2009; difetto di motivazione e omessa valutazione della documentazione prodotta; violazione degli artt. 3 e 21-nonies l. 241/1990; illegittimità dell'omessa cristallizzazione delle risorse economico-finanziarie necessarie per procedure comparative riservate al personale interno; illegittimità derivata delle successive graduatorie. In sostanza, i ricorrenti sostenevano che l'eliminazione della riserva del 30% non fosse consentita e che la nuova disciplina imponesse comunque l'attivazione parallela di procedure comparative o selettive riservate agli interni.

La decisione

Il CGARS ha respinto integralmente l'appello, prescindendo dalle eccezioni preliminari relative all'eterogeneità delle posizioni dei ricorrenti, alla legittimazione passiva della Presidenza della Regione e all'impugnabilità della deliberazione di Giunta, perché l'appello era infondato nel merito. Il Collegio ha interpretato l'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001, come modificato dal d.l. 80/2021, nel senso che le progressioni tra aree devono svolgersi mediante procedure comparative per il personale interno, ma deve essere comunque assicurata una riserva di almeno il 50% delle posizioni disponibili all'accesso dall'esterno mediante pubblico concorso. La disposizione non impone che ogni procedura concorsuale aperta agli esterni sia accompagnata da una procedura comparativa interna, né esclude che tutti i posti di una determinata procedura siano coperti mediante concorso pubblico aperto all'esterno, al quale possono partecipare anche i dipendenti interni. L'art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017, e l'art. 24, d.lgs. 150/2009, contenendo rinvii mobili all'art. 52, comma 1-bis, devono essere letti alla luce della novella del 2021 e non impongono l'attivazione delle procedure riservate. Tali procedure costituiscono una facoltà dell'amministrazione, non un obbligo. È stato respinto anche il motivo relativo al difetto di motivazione. Il bando e il suo atto modificativo conservano natura di atti amministrativi generali, poiché la riserva riguarda una categoria indeterminata di dipendenti interni. La modifica del bando, adottata per adeguarlo al nuovo quadro normativo e tutelare la legittimità della selezione, non richiedeva una motivazione particolarmente analitica sugli interessi privati contrapposti; risultava comunque sorretta da ragioni di pubblico interesse, ragionevolezza e proporzionalità. L'Amministrazione aveva inoltre dato atto che l'attivazione delle procedure comparative avrebbe richiesto ulteriori atti normativi e amministrativi e sarebbe stata considerata nella futura pianificazione delle risorse assunzionali. È stata quindi esclusa anche l'illegittimità derivata delle graduatorie, mentre il ricorso per motivi aggiunti era stato correttamente dichiarato improcedibile dal TAR per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione dell'infondatezza del ricorso introduttivo. Le spese sono state compensate per la novità e l'incertezza della questione.

Norme richiamate

• art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001

  «Fatta salva comunque una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all'accesso dall'esterno, le progressioni fra le aree [...] avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull'assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l'accesso all'area dall'esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti.»

  La norma impone di riservare almeno il 50% delle posizioni disponibili all'accesso dall'esterno mediante pubblico concorso, ma non impone che ogni concorso aperto agli esterni sia affiancato da una procedura comparativa interna; determinati posti possono essere coperti anche interamente mediante reclutamento esterno.

• art. 3, comma 1, d.l. 80/2021, convertito dalla l. 113/2021

  Ha modificato l'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001, introducendo il nuovo sistema delle progressioni tra aree e la riserva di almeno il 50% delle posizioni all'accesso dall'esterno.

• art. 97, quarto comma, Cost.

  «Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.»

  Il pubblico concorso costituisce la forma generale e ordinaria di reclutamento; le deroghe devono essere previste dalla legge, interpretate restrittivamente e giustificate da esigenze peculiari di interesse pubblico.

• art. 51 Cost.

  Concorre a fondare il principio di accesso di tutti i cittadini alle funzioni pubbliche.

• art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017

  «Per il triennio 2020-2022, le pubbliche amministrazioni [...] possono attivare [...] procedure selettive per la progressione tra le aree riservate al personale di ruolo [...]»

  La disposizione, letta come rinvio mobile all'art. 52, comma 1-bis, non impone l'attivazione delle procedure selettive riservate, ma attribuisce una facoltà all'amministrazione nel nuovo quadro normativo.

• art. 24, d.lgs. 150/2009

  «Ai sensi dell'articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, le amministrazioni pubbliche [...] coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno [...]»

  Il rinvio all'art. 52, comma 1-bis, è mobile; la modifica di tale disposizione esclude che l'art. 24 continui a imporre concorsi pubblici con riserva di posti a favore degli interni.

• art. 3 l. 241/1990

  La modifica del bando, quale atto amministrativo generale, non richiedeva una motivazione particolarmente dettagliata sugli interessi privati, ma doveva essere sorretta da ragionevolezza, proporzionalità e adeguata considerazione dell'interesse pubblico.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La censura fondata sulla disciplina dell'annullamento d'ufficio è stata ritenuta infondata, poiché l'intervento amministrativo è stato qualificato come modifica o revoca del bando giustificata dall'adeguamento al nuovo quadro normativo e dall'interesse pubblico alla legittimità della selezione.

• art. 6 d.l. 80/2021

  Richiamato in relazione al Piano integrato di attività e organizzazione, quale elemento successivo indicativo dell'intento dell'amministrazione di valorizzare le risorse interne nella futura pianificazione.

Massime di principio

• L'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001, nel testo modificato dal d.l. 80/2021, impone che almeno il 50% delle posizioni disponibili sia destinato all'accesso dall'esterno mediante pubblico concorso, ma non impone che ogni procedura concorsuale esterna sia accompagnata da una procedura comparativa interna; determinati posti possono essere coperti anche integralmente mediante reclutamento esterno.
• La procedura comparativa per le progressioni tra aree del personale interno e la procedura selettiva riservata prevista dalla disciplina transitoria costituiscono strumenti che l'amministrazione può attivare, ma la loro attivazione non è obbligatoria quando l'amministrazione scelga di procedere mediante concorso pubblico aperto all'esterno nel rispetto della riserva minima del 50%.
• Le disposizioni che rinviano all'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001 devono essere interpretate come rinvii mobili, sicché il loro contenuto si adegua alle successive modifiche della disposizione richiamata e non conserva automaticamente il precedente sistema di riserva a favore del personale interno.
• Il bando di concorso e l'atto con cui l'amministrazione lo modifica o revoca hanno natura di atti amministrativi generali anche quando prevedano una riserva a favore di una categoria determinabile di dipendenti; pertanto, la modifica non richiede una motivazione particolarmente dettagliata sugli interessi individuali contrapposti, purché sia ragionevole, proporzionata e sorretta da un adeguato interesse pubblico.
• L'adeguamento di un bando di concorso a una sopravvenuta disciplina legislativa, effettuato prima della scadenza del termine per la presentazione delle domande e volto a preservare la legittimità della procedura, può giustificare l'eliminazione di una precedente riserva a favore del personale interno, ove l'interesse pubblico alla conformità normativa prevalga sull'interesse privato alla conservazione della clausola originaria.
• Il principio costituzionale del pubblico concorso impone di interpretare restrittivamente le deroghe a favore del personale interno; la valorizzazione delle pregresse esperienze lavorative è compatibile con il sistema solo nei limiti e secondo le modalità stabiliti dalla legge.

Come è indicizzato