Sentenza n. 4033/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’inibitoria comunale relativa alla SCIA presentata ai sensi dell’art. 23 d.P.R. n. 380/2001 per la demolizione e ricostruzione di un immobile con trasformazione da servizi privati a residenza. Il Comune ha ritenuto l’intervento inammissibile perché l’edificio progettato superava l’altezza di 25 metri, con conseguente necessità di piano attuativo ai sensi dell’art. 41-quinquies, comma 6, l. n. 1150/1942, e perché l’intervento doveva essere qualificato come nuova costruzione, anziché ristrutturazione edilizia, in ragione della modifica del numero degli edifici e dell’assenza di continuità con quello preesistente. La ricorrente ha dedotto, in sintesi: violazione delle norme del PGT e del regolamento edilizio comunale, che non avrebbero imposto il piano attuativo per l’intervento; illegittimità della delibera di Giunta n. 199/2024 e delle disposizioni di servizio nn. 3 e 4/2024, che non avrebbero potuto modificare gli strumenti urbanistici mediante atti amministrativi interni; sviamento, assumendo che tali atti fossero stati adottati per adeguarsi a un orientamento della magistratura penale e tutelare i funzionari comunali; natura transitoria dell’art. 41-quinquies, comma 6, l. n. 1150/1942; incompatibilità dell’imposizione del piano attuativo con gli artt. 2-bis, comma 1-ter, e 28-bis d.P.R. n. 380/2001 e con l’art. 14, comma 1-bis, l.r. Lombardia n. 12/2005; mancata applicabilità della norma statale quale principio fondamentale; sufficiente urbanizzazione dell’area; illegittimità della richiesta di ulteriori dotazioni territoriali per sport e parchi gioco, quantificate in 3.866,91 mq, sia perché fondata sulla qualificazione dell’intervento come nuova costruzione, sia perché asseritamente incompatibile con gli studi sulla popolazione e con la disponibilità di strutture esistenti; illegittima esclusione della monetizzazione; infine, errata qualificazione dell’intervento come nuova costruzione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che la delibera di Giunta n. 199/2024 e le disposizioni di servizio nn. 3 e 4/2024 non abbiano introdotto nuove regole urbanistiche né modificato il PGT, ma abbiano orientato in via cautelativa la prassi amministrativa verso un’interpretazione delle definizioni statali di ristrutturazione edilizia e nuova costruzione. Non sussiste sviamento, poiché l’intervento comunale era giustificato da esigenze di interesse pubblico, razionalità e prudenza amministrativa connesse all’incertezza interpretativa e alla necessità di uniformare l’azione degli uffici. Quanto alla qualificazione edilizia, il Collegio ha affermato che occorre fare riferimento alle definizioni dell’art. 3 d.P.R. n. 380/2001. Sebbene la demolizione e ricostruzione possa rientrare nella ristrutturazione anche con modifiche di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, resta necessario un nesso di continuità con l’edificio preesistente. La modifica del numero degli edifici costituisce, nel caso concreto, indice della rottura di tale continuità e comporta la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione. Quanto all’art. 41-quinquies, comma 6, l. n. 1150/1942, il TAR ha stabilito che la disposizione esprime un principio fondamentale in materia di governo del territorio, vincolante anche rispetto alla legislazione regionale e agli atti comunali. In caso di superamento dell’altezza di 25 metri o degli altri parametri previsti dalla norma, è quindi necessario il previo piano particolareggiato o la lottizzazione convenzionata estesa all’intera zona. La norma non ha carattere transitorio: il comma 6 disciplina la fase esecutiva delle previsioni urbanistiche e introduce una salvaguardia quantitativa, mentre il comma 8 impone standard minimi nella formazione o revisione degli strumenti urbanistici. L’eccezione alla necessità del piano attuativo opera soltanto quando l’intera zona abbia raggiunto un assetto definitivamente urbanizzato, tale da rendere incompatibile la pianificazione attuativa; non è sufficiente una mera urbanizzazione parziale. Nel caso concreto, la necessità di potenziare le dotazioni per sport e parchi gioco, motivata anche dalla previsione di un incremento del 3% della popolazione tra 14 e 18 anni, non è stata ritenuta manifestamente irragionevole. La contestazione sulla monetizzazione è stata dichiarata inammissibile nella parte riferita al verbale del gruppo di lavoro, avente natura endoprocedimentale, e comunque il verbale non conteneva un’esplicita esclusione della monetizzazione; la decisione definitiva sul punto avrebbe dovuto essere assunta in sede di pianificazione attuativa. La necessità di potenziare le opere di urbanizzazione esistenti escludeva inoltre l’applicazione dell’eccezione alla pianificazione attuativa. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23 d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina la SCIA alternativa al permesso di costruire utilizzata per l’intervento edilizio oggetto del procedimento.

• art. 3, comma 1, lett. d) ed e), d.P.R. n. 380/2001

  nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche […]. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza

  La definizione statale consente un’ampia trasformazione dell’edificio mediante demolizione e ricostruzione, ma richiede comunque un nesso di continuità con il manufatto preesistente; la modifica del numero degli edifici può determinare la qualificazione come nuova costruzione.

• art. 10 d.l. n. 76/2020, convertito dalla l. n. 120/2020

  Ha ampliato la definizione di ristrutturazione edilizia contenuta nell’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001, senza eliminare il requisito della continuità sostanziale con l’edificio preesistente.

• art. 41-quinquies, comma 6, l. n. 1150/1942

  Nei Comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a metri 25, non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planivolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa

  La disposizione esprime un principio fondamentale statale di governo del territorio e impone il piano attuativo per gli interventi che superano i parametri indicati, salvo il caso eccezionale di zona completamente e definitivamente urbanizzata.

• art. 41-quinquies, comma 8, l. n. 1150/1942

  Impone, nella formazione o revisione degli strumenti urbanistici, il rispetto dei limiti nazionali e degli standard urbanistici; non sostituisce né rende transitoria la disciplina esecutiva del comma 6.

• art. 117, comma 2, Cost.

  È richiamato dalla ricorrente nel motivo sul riparto di competenze, ma la decisione valorizza il carattere fondamentale della disciplina statale in materia di governo del territorio.

• art. 117, comma 1, lett. m), Cost.

  È richiamato in relazione alla riconducibilità delle definizioni statali degli interventi edilizi a norme fondamentali volte ad assicurare uniformità applicativa sul territorio nazionale.

• artt. 2-bis, comma 1-ter, e 28-bis d.P.R. n. 380/2001

  Le disposizioni invocate per sostenere la sufficienza del permesso di costruire convenzionato non possono derogare all’obbligo di piano attuativo derivante dal superamento dei parametri dell’art. 41-quinquies, comma 6, l. n. 1150/1942.

• art. 14, comma 1-bis, l.r. Lombardia n. 12/2005

  La disciplina regionale sul permesso di costruire convenzionato non esclude l’applicazione della superiore norma statale che impone il piano attuativo.

• art. 46 l.r. Lombardia n. 12/2005

  È invocato dalla ricorrente in tema di monetizzazione delle dotazioni territoriali; la censura è stata ritenuta inammissibile perché riferita a un atto endoprocedimentale e comunque non fondata su un’esplicita esclusione della monetizzazione.

• art. 13 delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del PGT di Milano

  La disciplina comunale non può derogare alle norme statali primarie che impongono il piano attuativo in caso di superamento dei parametri dell’art. 41-quinquies, comma 6, l. n. 1150/1942.

• artt. 33 e seguenti del regolamento edilizio del Comune di Milano

  Le disposizioni regolamentari comunali non prevalgono sulla disciplina statale relativa alla necessità del piano attuativo.

Massime di principio

• Le definizioni degli interventi edilizi contenute nell’art. 3 d.P.R. n. 380/2001, in quanto riconducibili a norme fondamentali di riforma economico-sociale, devono essere applicate uniformemente sul territorio nazionale e non possono essere modificate da atti amministrativi comunali o da discipline secondarie locali.
• La demolizione e ricostruzione può rientrare nella ristrutturazione edilizia anche quando comporti modifiche significative di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, ma richiede comunque un nesso di continuità con l’edificio preesistente; la modifica del numero degli edifici e la perdita di tale continuità possono comportare la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione.
• L’art. 41-quinquies, comma 6, l. n. 1150/1942 esprime un principio fondamentale di governo del territorio: quando l’intervento supera l’altezza di 25 metri o gli altri parametri previsti, il piano attuativo è necessario anche se la normativa regionale, il piano comunale o il regolamento edilizio prevedono strumenti alternativi, quale il permesso di costruire convenzionato.
• L’obbligo di piano attuativo derivante dall’art. 41-quinquies, comma 6, l. n. 1150/1942 non ha natura transitoria e opera anche in presenza di strumenti urbanistici successivi; esso si coordina con il comma 8, che riguarda invece gli standard da osservare nella formazione o revisione degli strumenti urbanistici.
• L’eccezione alla necessità del piano attuativo per le aree urbanizzate è limitata ai casi in cui l’intero ambito territoriale abbia raggiunto un assetto definitivamente urbanizzato, tale da rendere incompatibile la pianificazione attuativa; non è sufficiente la mera esistenza di opere di urbanizzazione o un’urbanizzazione parziale.
• La valutazione amministrativa sulla necessità di potenziare le opere di urbanizzazione e le dotazioni territoriali è altamente discrezionale e può essere sindacata dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta irragionevolezza; gli atti del gruppo di lavoro privi di efficacia decisoria non sono autonomamente lesivi rispetto alle determinazioni che devono essere assunte nella successiva pianificazione attuativa.

Come è indicizzato