Sentenza n. 1043/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la nuova disciplina urbanistica deducendo violazione dei principi di buona fede, correttezza e legittimo affidamento, nonché difetto di motivazione, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà e manifesta ingiustizia. Ha evidenziato che l’area era stata interessata da un piano attuativo e da una convenzione urbanistica del 2009, non ancora scaduta in ragione delle proroghe legislative, e che il Comune aveva successivamente approvato, nel marzo 2023, un’ulteriore convenzione relativa alla realizzazione e gestione di strutture sportive di interesse pubblico, ritenendo la proposta coerente con i propri programmi e aspettative. La ricorrente ha inoltre richiamato il parere favorevole condizionato reso sull’istanza di permesso di costruire convenzionato e i reiterati contatti con l’amministrazione, sostenendo di aver effettuato investimenti e sviluppato programmi di riqualificazione dell’area confidando nella permanenza della destinazione a servizi e attrezzature di interesse pubblico. Il Comune ha sostenuto l’ampia discrezionalità delle scelte pianificatorie, l’assenza di un affidamento tutelabile, la mancata sottoscrizione della convenzione del 2023 e la coerenza della nuova destinazione con la strategia complessiva della variante al PGT.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione e ha annullato in parte qua gli atti di adozione e approvazione del PGT, limitatamente alla zonizzazione dell’area ricompresa nello schema di convenzione approvato nel marzo 2023. Il Collegio ha ritenuto che la convenzione del 2009 fosse ancora efficace, poiché la sua durata decennale era stata prorogata dalle successive disposizioni legislative fino al termine risultante dall’ultima proroga applicabile, e che gli obblighi e i benefici delle convenzioni urbanistiche avessero natura propter rem, trasferendosi con la proprietà. Ha inoltre attribuito rilievo alla convenzione approvata nel 2023, alla documentazione progettuale, al parere favorevole condizionato sul permesso di costruire convenzionato e ai precedenti comportamenti comunali, dai quali emergeva il riconoscimento dell’interesse pubblico delle strutture sportive e ricreative. Pur riconoscendo l’ampia discrezionalità comunale in materia urbanistica, il TAR ha ritenuto che essa fosse stata esercitata senza considerare l’affidamento qualificato maturato dalla proprietaria e senza una motivazione specifica e rafforzata sulla sopravvenuta inattualità dell’interesse pubblico, sulla ponderazione degli interessi e sulle ragioni del repentino mutamento di orientamento. Il Comune dovrà rinnovare la valutazione urbanistica entro 120 giorni, previo confronto con la ricorrente, considerando anche la destinazione e la perimetrazione dell’area, esplicitando gli interessi pubblici e privati coinvolti mediante un’apposita relazione tecnica. Il giudice ha precisato di non poter sostituire la propria valutazione a quella pianificatoria dell’amministrazione, limitandosi a conformarne il legittimo esercizio. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 28 l. 1150/1942

  La convenzione di lottizzazione ha durata decennale, salvo proroghe legislative applicabili.

• art. 30, comma 3-bis, d.l. 69/2013, convertito dalla l. 98/2013

  Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione [...] sono prorogati di tre anni.

  Ha determinato una prima proroga triennale della convenzione urbanistica del 2009.

• art. 10, comma 4-bis, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione [...] sono prorogati di tre anni.

  Ha previsto un’ulteriore proroga triennale, applicabile anche alle convenzioni che avevano beneficiato della proroga precedente.

• art. 10-septies, comma 1, lett. b), d.l. 21/2022, come modificato dal d.l. 198/2022 e dalla l. 11/2024

  Sono prorogati di trenta mesi [...] il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione [...] formatisi fino al 30 giugno 2024.

  Ha comportato l’ulteriore proroga della validità della convenzione urbanistica, secondo il termine ritenuto applicabile dal giudice.

• art. 99 l.r. Lombardia 12/2005

  Richiamato attraverso l’art. 2 delle NTA del piano dei servizi quale base per la possibilità di realizzare attrezzature pubbliche o di interesse pubblico diverse da quelle indicate nel piano.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione alle memorie depositate dalle parti.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica, pur espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sono illegittime quando omettono di considerare un affidamento qualificato del privato fondato su convenzioni urbanistiche, atti amministrativi favorevoli, programmi progettuali e comportamenti concludenti dell’amministrazione.
• Quando una nuova pianificazione incide negativamente su una posizione di vantaggio consolidata derivante da una convenzione urbanistica ancora efficace, l’amministrazione deve fornire una motivazione specifica e rafforzata, dando conto dell’inattualità dell’interesse pubblico precedentemente riconosciuto e della comparazione con l’interesse privato sacrificato.
• Gli impegni e i benefici derivanti da una convenzione urbanistica hanno natura propter rem e si trasferiscono con la proprietà dell’immobile, indipendentemente da uno specifico atto di accettazione del nuovo proprietario.
• La mera adozione di un nuovo strumento urbanistico non è sufficiente, di per sé, a cancellare gli effetti conformativi di una convenzione urbanistica non ancora scaduta: occorrono una motivazione specifica sull’interesse pubblico attuale e, ove necessario, misure compensative per il privato.
• In presenza di un affidamento qualificato, il giudice amministrativo può annullare la zonizzazione illegittima e dettare l’effetto conformativo per la riedizione del potere, ma non può sostituirsi all’amministrazione nella scelta della concreta destinazione urbanistica.
• La riedizione della scelta urbanistica deve essere preceduta, quando l’affidamento del privato sia stato inciso, da un confronto con l’interessato e deve esplicitare in modo trasparente la ponderazione degli interessi pubblici e privati, anche mediante una relazione tecnica integrativa della motivazione.

Come è indicizzato