Parere n. 270/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Le strutture ricorrenti, accreditate e contrattualizzate con il SSR, contestano la determinazione degli aggregati di spesa e dei criteri di assegnazione dei budget per il 2024. Il decreto destina il 90% dell’aggregato di branca e provincia alle strutture in proporzione alla produzione media 2022-2023 e il restante 10% secondo parametri premiali, con correttivi e soglie minime. I motivi dedotti riguardano: l’asserita violazione delle regole di concertazione e il difetto d’istruttoria sul fabbisogno; la lesione dell’affidamento sul budget 2023 e dei principi di buona amministrazione; la disparità di trattamento, la libertà d’iniziativa economica e la concorrenza; l’irragionevolezza e gli effetti riduttivi del sistema premiale; la genericità e la differenziazione dei parametri dell’allegato B; la tardiva fissazione dei tetti, i flussi informativi e la fatturazione; la clausola di salvaguardia dell’art. 10 dello schema contrattuale; la sospensione dell’accreditamento prevista dall’art. 11 in caso di mancata emissione delle note di credito; l’inclusione dei contributi previdenziali nei budget; e l’illegittimità derivata da precedenti decreti di determinazione dei budget. Era stata inoltre proposta domanda cautelare, accolta con d.P.Reg. n. 62 del 21 febbraio 2025.

Il parere

Il Consiglio esprime parere per il rigetto integrale del ricorso. Il primo motivo è infondato: dagli atti risulta il confronto con le associazioni maggiormente rappresentative e l’intesa sui principi e sui criteri metodologici, mentre la fase di negoziazione preventiva non deve necessariamente concludersi con un accordo e il mancato accordo non impedisce la determinazione autoritativa dei budget. Le censure sul fabbisogno sono infondate e in parte apodittiche: il decreto considera i tetti di spesa, i flussi M consolidati, il piano di recupero delle liste d’attesa e le risorse dedicate; inoltre, trattandosi di atto generale, non è richiesta la motivazione individuale di cui all’art. 3, comma 2, della l. n. 241/1990. È infondato il motivo sull’affidamento: le indicazioni relative al budget 2023 erano provvisorie e a titolo di acconto; l’eventuale censura sulla mancanza di un limite massimo di riduzione è anche inammissibile perché non quantifica l’incidenza concreta sui singoli operatori. La ripartizione del 90% secondo la produzione media non reintroduce la spesa storica, poiché valorizza le prestazioni effettivamente rese e la capacità produttiva; il 10% residuo è distribuito mediante parametri qualitativi oggettivi. La contestazione dei criteri premiali è generica e comunque infondata: essi sono specificati nell’allegato B e la disciplina prevede un correttivo che limita al 20% le variazioni del budget riconoscibile per effetto della quota premiale, con redistribuzione delle risorse residue. La determinazione tardiva del budget non ne determina di per sé l’illegittimità; è infondata anche la pretesa relativa all’extra-budget. Le previsioni sui flussi M, sulla fatturazione mensile e sui conguagli sono ritenute coerenti con la rendicontazione delle prestazioni effettivamente riconosciute e liquidabili e con il rispetto del tetto assegnato. Quanto alla clausola di salvaguardia, il Consiglio applica il principio dell’Adunanza plenaria n. 6/2026 e ritiene che la clausola impugnata possa essere interpretata entro i limiti ivi stabiliti, con effetto preclusivo per gli atti noti o conoscibili alla sottoscrizione, ma non per gli atti sopravvenuti della stessa annualità né per i giudizi pendenti su atti successivi relativi a un’annualità precedente. È infondato il motivo sulla sospensione in caso di mancata emissione delle note di rettifica: la previsione regola il rapporto economico e contabile e si riferisce alle note richieste in seguito ai controlli di regolarità. L’inclusione dei contributi previdenziali negli aggregati è ritenuta conseguenza dei limiti complessivi di spesa. Il motivo sull’illegittimità derivata è inammissibile per genericità. La domanda cautelare era stata già accolta nel corso del procedimento, ma la decisione finale è di rigetto del ricorso.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 25, comma 4, l. reg. Sicilia n. 5/2009

  Stimato il fabbisogno provinciale l'Assessore regionale per la sanità, entro il mese di febbraio di ciascun anno stabilisce, previo confronto con le associazioni di categoria maggiormente rappresentative, i tetti di spesa provinciali per la spedalità privata accreditata e per ciascuna branca specialistica...

  La norma impone il confronto preventivo con le associazioni di categoria rappresentative nella determinazione dei tetti di spesa; nel caso esaminato il confronto documentato soddisfa tale requisito.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  in considerazione delle limitazioni (direttive regionali e vincoli di bilancio) che il legislatore ha previsto ha qualificato l'attività di cui all'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i. in termini diversi da quelli di una libera contrattazione privatistica tra soggetti operanti su un mercato concorrenziale, ritenendo che la partecipazione procedimentale sia quella svolta dalle associazioni di categoria nella c.d. negoziazione preventiva; che non necessariamente deve sfociare in un accordo, potendosi anche risolvere nella constatazione del suo mancato raggiungimento senza che ciò precluda alla parte pubblica di determinare autoritativamente il budget generale e specifico, per branca e singole strutture

  La contrattazione con gli erogatori accreditati è conformata da direttive e vincoli finanziari: la partecipazione si realizza nella negoziazione preventiva con le associazioni, che può concludersi senza accordo, lasciando all’amministrazione il potere di fissare autoritativamente i budget.

• art. 3, comma 2, l. n. 241/1990

  Sul punto appare, altresì, condivisibile quanto contro dedotto dall’Assessorato regionale in ordine alla natura di atto generale del decreto gravato ai fini dell’art. 3, comma 2, della l. n. 241/1990

  Il decreto di determinazione degli aggregati di spesa è qualificato come atto generale; per questa ragione la censura relativa alla motivazione va valutata tenendo conto della disciplina degli atti generali.

• art. 3, punto 8, d.a. n. 643 dell’11 giugno 2024

  il decreto prevede un criterio correttivo alle modalità di distribuzione del predetto 10%, nel caso in cui tale quota percentuale incida nell’attribuzione dell’intero budget della struttura per una percentuale superiore al 20%, con la previsione in tal caso, dell’adeguamento del valore da riconoscere a ciascuna struttura, limitando le variazioni percentuali a tale valore soglia e redistribuire, con gli stessi criteri, le eventuali risorse residuali fino ad esaurimento delle stesse

  Il meccanismo premiale del 10% è corretto da un limite alle variazioni superiori al 20% del budget complessivo della struttura; le risorse residue sono poi redistribuite secondo i medesimi criteri.

• art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992

  La disposizione attiene specificamente alle note di rettifica richieste dall’Azienda a seguito dei risultati dei controlli di regolarità delle prestazioni rese nell’anno di riferimento (v. art. 5 del contratto).

  La norma è richiamata nel motivo relativo alla disciplina contrattuale e ai controlli sulle prestazioni; il Consiglio risolve la censura precisando che la previsione contestata concerne le note di rettifica conseguenti ai controlli di regolarità.

• art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502/1992

  La disposizione attiene specificamente alle note di rettifica richieste dall’Azienda a seguito dei risultati dei controlli di regolarità delle prestazioni rese nell’anno di riferimento (v. art. 5 del contratto).

  Il richiamo alla disciplina degli accordi con le strutture accreditate è trattato nel quadro della censura sulla clausola contrattuale; la previsione contestata è ricondotta alle note di rettifica conseguenti ai controlli di regolarità.

• art. 9 d.P.R. n. 1199/1971

  In data 4 novembre 2024 l’Assessorato alla Salute - Dipartimento di Pianificazione Strategica- ha trasmesso il rapporto di cui all’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971 (ULL prot. n. 17710), opponendosi all’accoglimento del gravame

  La disposizione è richiamata quale base del rapporto dell’amministrazione resistente nel procedimento di ricorso straordinario.

• art. 1, comma 232, l. 30 dicembre 2023, n. 213

  il d.a. n. 453 del 30 aprile 2024, ai sensi dell’art. 1, comma 232 della l. 30 dicembre 2023, n. 213 con cui la Regione Siciliana ha previsto di destinare per l’anno 2024 nella misura non superiore allo 0,4 % del finanziamento indistinto del fabbisogno sanitario nazionale standard, una quota per l’abbattimento delle liste di attesa.

  La disposizione è richiamata per la destinazione, nel 2024 e entro il limite indicato, di una quota del finanziamento sanitario all’abbattimento delle liste d’attesa, elemento istruttorio considerato nella programmazione.

Massime di principio

• Nella determinazione dei tetti di spesa per le strutture sanitarie private accreditate, il confronto preventivo con le associazioni di categoria rappresentative costituisce la forma di partecipazione procedimentale richiesta; il confronto non deve necessariamente concludersi con un accordo e il suo mancato raggiungimento non impedisce all’amministrazione di determinare autoritativamente gli aggregati e i budget.
• La determinazione e la ripartizione dei budget sanitari sono espressione di ampia discrezionalità politico-amministrativa, condizionata dai vincoli finanziari e dalla necessità di garantire livelli adeguati di assistenza; il sindacato si concentra sulla ragionevolezza della ponderazione complessiva e non sul solo effetto pregiudizievole per il singolo operatore.
• Indicazioni amministrative che assegnano un budget provvisorio a titolo di acconto non consolidano, in assenza di ulteriori elementi, un legittimo affidamento al mantenimento del budget contrattualizzato nell’anno precedente.
• La tardiva determinazione del budget sanitario non comporta di per sé l’illegittimità dell’assegnazione intervenuta nel corso dell’anno.
• La clausola di salvaguardia inserita nell’accordo annuale con una struttura privata accreditata preclude l’impugnazione degli atti di determinazione e riparto dei tetti di spesa e delle tariffe conosciuti o conoscibili al momento della sottoscrizione, ma non si estende agli atti sopravvenuti della stessa annualità né ai giudizi pendenti relativi ad atti successivi rispetto a un accordo di annualità precedente.

Come è indicizzato