Sentenza n. 167/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale n. 3/2023, nonché gli atti presupposti e il Regolamento comunale del verde. Con il primo motivo ha dedotto violazione della legge n. 241/1990, del d.P.R. n. 380/2001 e della normativa regionale edilizia, oltre a difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento dei presupposti, contraddittorietà, illogicità e sviamento. Ha contestato che l’acquisto di due aree classificate ECO, il livellamento del terreno, la sistemazione dei canali di scolo e la piantumazione di alberi potessero integrare una lottizzazione abusiva, sostenendo l’assenza di un inequivoco scopo edificatorio e di una trasformazione urbanistica. Ha inoltre dedotto che gli eventuali significativi movimenti di terra, in quanto estranei all’attività edificatoria, fossero soggetti al regime della CILA e che la mancata comunicazione potesse comportare al più una sanzione pecuniaria. Con il secondo motivo ha dedotto incompetenza, violazione di legge, difetto di motivazione e di istruttoria, nonché illegittimità dell’ordine di rimozione dei pinus pinea. Ha sostenuto che tale specie non fosse vietata dal Regolamento comunale del verde, che non vi fosse difformità dal progetto del verde e che mancasse una base normativa per imporne l’abbattimento. Ha altresì contestato la mancata comunicazione di avvio del procedimento e, in via subordinata, la legittimità delle disposizioni regolamentari comunali. Il Comune ha eccepito la tardività e l’acquiescenza, sostenendo che le contestazioni fossero già contenute in precedenti note, e ha difeso la qualificazione degli interventi come lottizzazione abusiva mista e la legittimità dell’ordine di rimozione.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività e acquiescenza, ritenendo le precedenti note comunali meri atti endoprocedimentali, privi di autonoma lesività, essendo la lesione imputabile all’ordinanza conclusiva. Nel merito ha ritenuto fondata la censura relativa alla lottizzazione abusiva. La lottizzazione materiale richiede opere concretamente idonee a trasformare urbanisticamente ed ediliziamente i terreni, mentre quella formale o cartolare richiede elementi oggettivi che rendano non equivoca la destinazione edificatoria; la fattispecie mista presuppone la compresenza di attività negoziali e materiali. Nel caso concreto l’Amministrazione ha fondato l’ordinanza su accertamenti approssimativi, senza misurare la quantità del terreno riportato, l’incremento delle quote, la consistenza delle canalizzazioni o l’effettiva idoneità delle aree a integrare l’area produttiva. Non sono stati individuati elementi concreti dimostrativi di un uso produttivo o edificatorio incompatibile con la destinazione ECO e con il mantenimento del verde. Le conclusioni comunali sulla necessità di un titolo edilizio e sulla sussistenza della lottizzazione sono risultate meramente assertive e prive di adeguato inquadramento tecnico e giuridico. Il TAR ha inoltre ritenuto fondata la censura relativa alla rimozione degli alberi: la specie pinus pinea non era vietata dal Regolamento comunale, la nota comunale del 16 luglio 2021 aveva espresso un parere favorevole alla piantumazione di esemplari arborei di prima o seconda grandezza tra le specie consentite, e l’ordinanza aveva erroneamente richiamato un diverso atto. Soprattutto, non è stata indicata alcuna disposizione attributiva del potere di ordinare la rimozione di una specie arborea non vietata. Il ricorso è stato quindi accolto, con annullamento dell’ordinanza. Le spese sono state compensate, salvo la refusione del contributo unificato a favore della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  La lottizzazione abusiva materiale richiede opere idonee a determinare una trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni, in violazione della pianificazione o in assenza della prescritta autorizzazione; la valutazione deve dimostrare concretamente l’incidenza sull’assetto del territorio e sulla potestà programmatoria comunale.

• art. 12 l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi (...) nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che (...) denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.

  La disposizione regionale riproduce le fattispecie materiale e cartolare di lottizzazione abusiva e richiede, per entrambe, una trasformazione urbanistica o una destinazione edificatoria non equivoca.

• art. 6, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  I movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola (...) sono eseguiti senza alcun titolo abilitativo.

  La norma disciplina l’attività edilizia libera per i movimenti di terra strettamente pertinenti all’attività agricola; il Comune l’aveva richiamata solo in giudizio, senza adeguatamente inquadrare l’intervento concreto.

• art. 7, comma 5, lett. i), l.r. Emilia-Romagna 15/2013

  Nel rispetto della disciplina dell'attività edilizia di cui all'articolo 9, comma 3, sono eseguiti previa CILA: (...) i significativi movimenti di terra di cui alla lettera m) dell'Allegato.

  I significativi movimenti di terra estranei all’attività edificatoria sono soggetti a CILA; la loro eventuale esecuzione senza comunicazione non dimostra, di per sé, la sussistenza di una lottizzazione abusiva.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La norma è stata invocata dalla ricorrente in via subordinata per dedurre la nullità delle disposizioni regolamentari, ma la questione è rimasta assorbita.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  Richiamato dall’ordinanza comunale quale fondamento della competenza, senza che il giudice ne abbia svolto un’autonoma applicazione decisiva.

Massime di principio

• L’accertamento della lottizzazione abusiva materiale richiede una motivazione fondata su dati tecnici concreti e verificabili circa la trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni e la loro idoneità a stravolgere l’assetto preesistente, creare un nuovo carico urbanistico o compromettere la potestà programmatoria comunale.
• La mera contiguità di aree acquisite, il loro frazionamento, il livellamento del terreno e la piantumazione di alberi non dimostrano automaticamente una destinazione edificatoria o produttiva: l’Amministrazione deve individuare gli elementi fattuali che rendano inequivoca tale destinazione e devono essere valutati nel loro complesso.
• Quando la contestazione riguarda la quantità del terreno riportato, l’incremento delle quote o la rilevanza dei movimenti di terra, l’Amministrazione deve svolgere un’istruttoria tecnica effettiva, acquisendo o eseguendo rilievi idonei a misurare tali elementi; non può sostituire l’accertamento con affermazioni presuntive o meramente assertive.
• Le precedenti comunicazioni con cui l’Amministrazione invita il privato a sospendere le attività, a fornire chiarimenti o a produrre rilievi, senza assumere una decisione definitiva, sono atti endoprocedimentali non autonomamente lesivi; il termine per impugnare decorre dall’atto conclusivo che incide effettivamente sulla posizione del destinatario.
• L’Amministrazione non può ordinare la rimozione di una specie arborea non vietata dal regolamento comunale in assenza di una specifica base normativa attributiva del relativo potere; inoltre, l’ordine deve individuare correttamente il titolo o il progetto del verde asseritamente violato e motivare la concreta difformità.

Come è indicizzato