Sentenza n. 5972/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

In primo grado erano stati impugnati un'ordinanza di demolizione relativa a opere eseguite in difformità dal permesso di costruire, il diniego di sanatoria e il provvedimento con cui era stata irrogata la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 per l'inottemperanza a una precedente ordinanza di demolizione. Il TAR aveva respinto integralmente il ricorso. In appello, il privato ha contestato la conferma della sanzione, sostenendo che la presentazione dell'istanza di sanatoria avesse fatto venir meno l'efficacia della precedente ordinanza di demolizione e che, dopo il diniego di sanatoria e la reiterazione dell'ordine demolitorio, il Comune non potesse accertare l'inottemperanza il giorno successivo alla nuova ordinanza, senza attendere il decorso del termine di novanta giorni. È stato inoltre dedotto, in via subordinata, l'eccessivo importo della sanzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo d'appello. Ha rilevato che, al momento dei fatti, era ancora seguito l'orientamento giurisprudenziale secondo cui la presentazione di un'istanza di sanatoria, anche dopo la scadenza del termine di novanta giorni, faceva venir meno l'efficacia dell'ordinanza di demolizione, imponendo una nuova ordinanza dopo l'eventuale diniego. La successiva Adunanza Plenaria n. 16 del 2023 ha chiarito che l'inottemperanza protratta oltre novanta giorni comporta l'acquisizione automatica del bene al patrimonio comunale e rende sostanzialmente inammissibile o improcedibile una sanatoria tardiva; tuttavia, gli atti del caso concreto erano anteriori a tale pronuncia e il Comune aveva esaminato l'istanza ritenendola ammissibile, negandola per ragioni urbanistiche e non per tardività. Coerentemente con tale comportamento, il Comune avrebbe dovuto attendere il decorso del termine di novanta giorni assegnato con la nuova ordinanza del 13 settembre 2022 prima di verificare l'inottemperanza e irrogare la sanzione. L'accertamento effettuato il giorno successivo ha violato il contenuto della stessa ordinanza e i principi di collaborazione e buona fede nei rapporti tra amministrazione e cittadino. È stato quindi annullato il provvedimento sanzionatorio del 14 settembre 2022. L'esame della censura sull'importo è stato ritenuto superfluo. La restante parte della sentenza di primo grado, non investita dall'appello, è passata in giudicato. Le spese d'appello sono state compensate in ragione dell'ambiguità del quadro giurisprudenziale vigente all'epoca.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  la mancata ottemperanza all'ordinanza di demolizione entro il termine previsto impone l'emanazione dell'atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, salvo istanza ex art. 36 o non imputabilità dell'inottemperanza

  Il decorso del termine di novanta giorni determina, secondo i principi richiamati dell'Adunanza Plenaria n. 16 del 2023, l'acquisto ipso iure del bene individuato nell'ordinanza da parte del Comune, con natura dichiarativa dell'atto di acquisizione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  sanzione amministrativa pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione

  La sanzione presuppone una valida e accertata inottemperanza all'ordine demolitorio. Nel caso concreto non poteva essere irrogata il giorno successivo alla nuova ordinanza, prima della scadenza del termine di novanta giorni assegnato per il ripristino.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La presentazione dell'istanza di sanatoria costituisce, nel quadro dei principi richiamati, un'eccezione alla conseguenza acquisitiva derivante dall'inottemperanza, purché formulata nei presupposti temporali rilevanti.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede

  L'amministrazione deve agire coerentemente con il contenuto dei propri atti e con il comportamento procedimentale tenuto nei confronti del privato; non può accettare ed esaminare un'istanza di sanatoria come ammissibile, reiterare l'ordine demolitorio e poi sanzionare l'inottemperanza prima della scadenza del nuovo termine assegnato.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  termine di 90 giorni assegnato con l'ordinanza di demolizione

  L'accertamento dell'inottemperanza e le conseguenze sanzionatorie presuppongono il decorso del termine assegnato per la demolizione o per il ripristino.

• art. 99 c.p.a.

  principio di diritto dell'Adunanza Plenaria

  La pronuncia richiama i principi vincolanti enunciati dall'Adunanza Plenaria n. 16 del 2023 in materia di inottemperanza all'ordine di demolizione, acquisizione del bene e sanzione pecuniaria.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione, secondo l'orientamento giurisprudenziale vigente all'epoca, esamina come ammissibile un'istanza di sanatoria presentata dopo la scadenza del termine assegnato per la demolizione e la respinge per ragioni sostanziali, essa deve agire coerentemente con tale presupposto e, in caso di reiterazione dell'ordine demolitorio, attendere il decorso del nuovo termine assegnato prima di accertare l'inottemperanza e irrogare la sanzione pecuniaria.
• La sanzione prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 presuppone l'inottemperanza a un ordine di demolizione divenuto concretamente esigibile; non può essere irrogata prima della scadenza del termine di novanta giorni espressamente assegnato dalla nuova ordinanza di demolizione.
• Il comportamento dell'amministrazione deve rispettare i principi di collaborazione e buona fede di cui all'art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990: l'amministrazione non può contraddire, a danno del privato, il significato e gli effetti procedimentali dei propri atti e delle proprie determinazioni precedenti.
• Secondo i principi dell'Adunanza Plenaria n. 16 del 2023, l'inottemperanza all'ordine di demolizione entro il termine di novanta giorni determina l'acquisizione ipso iure del bene individuato nell'ordinanza al patrimonio comunale; l'atto di acquisizione ha natura dichiarativa, salvo natura parzialmente costitutiva per l'eventuale area ulteriore identificata per la prima volta.
• L'istanza di sanatoria presentata dopo il decorso del termine di novanta giorni è, alla luce dei principi dell'Adunanza Plenaria n. 16 del 2023, sostanzialmente inammissibile o improcedibile, poiché il responsabile non dispone più del fondo e delle opere abusive acquisiti automaticamente al patrimonio comunale.

Come è indicizzato