Sentenza n. 646/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa aveva presentato offerta l’11 gennaio 2021 per lavori di manutenzione straordinaria delle barriere di sicurezza su tre strade statali in provincia dell’Aquila, con prezzi basati sul prezzario 2020 e su un elenco prezzi recante la data del 5 settembre 2019. Il contratto, dell’importo di € 670.014,04, fu sottoscritto il 17 giugno 2021; i lavori, consegnati il 3 giugno 2021 e concentrati nel secondo semestre, terminarono il 26 febbraio 2022. L’8 giugno 2022 l’impresa chiese € 521.145,50 a titolo di compensazione per gli aumenti del secondo semestre 2021. ANAS respinse l’istanza perché i lavori erano stati contabilizzati nello stesso anno solare di presentazione dell’offerta, secondo la circolare MIMS del 25 novembre 2021. La ricorrente dedusse violazione dell’art. 1-septies del d.l. 73/2021, dei decreti ministeriali attuativi dell’11 novembre 2021 e del 5 aprile 2022 e dell’art. 1 delle Preleggi; contestò inoltre la circolare per eccesso di delega e lamentò disparità di trattamento, manifesta irragionevolezza e contraddittorietà. Sostenne che l’offerta era stata presentata appena undici giorni dopo la fine del 2020 e sulla base di un elenco prezzi risalente al 2019, sicché la sua situazione non sarebbe stata assimilabile a quella di offerte formulate nel 2021 su prezzi aggiornati. Domandò l’annullamento degli atti e il risarcimento in forma specifica, mediante riconoscimento della compensazione, o per equivalente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e la domanda risarcitoria. Ha riconosciuto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., e la propria competenza territoriale, poiché i lavori ricadevano interamente in Abruzzo. Nel merito ha seguito il principio espresso dal Consiglio di Stato, Sez. V, n. 9611 del 2 dicembre 2024: il meccanismo dell’art. 1-septies del d.l. 73/2021, fondato sul confronto con i prezzi medi del 2020 e degli anni precedenti, riguarda le offerte presentate entro il 2020 e non opera per le offerte presentate nel 2021 quando le lavorazioni sono contabilizzate nello stesso anno. Ha quindi respinto la censura di violazione di legge e quella di eccesso di delega: la circolare non ha introdotto una limitazione ulteriore, ma ha esplicitato un criterio già insito nel meccanismo legislativo. L’espressa esclusione prevista per gli anni successivi dall’art. 29, comma 5, del d.l. 4/2022 non prova che il criterio mancasse per il 2021, ma risponde alla diversa estensione temporale del meccanismo successivo. Ha respinto anche le censure di irragionevolezza, disparità di trattamento e contraddittorietà: il discrimine dell’anno solare è generale e uniforme e non consente deroghe individuali per offerte presentate a ridosso della fine dell’anno. La data dell’offerta è un riferimento formale, non sostituibile con un accertamento caso per caso sulla vetustà dei prezzi o sulla consapevolezza dell’appaltatore circa i prezzi di mercato. La domanda risarcitoria, sia in forma specifica sia per equivalente, è stata respinta per mancanza dell’illegittimità dell’atto. Spese integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  La giurisdizione appartiene a questo Tribunale Amministrativo Regionale ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai provvedimenti applicativi dell'adeguamento dei prezzi.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende le controversie sui provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi, incluse, secondo la giurisprudenza richiamata, quelle relative alla compensazione straordinaria prevista dall’art. 1-septies del d.l. 73/2021.

• art. 13, comma 1, c.p.a.

  Sussiste altresì la competenza territoriale di questo TAR ai sensi dell'art. 13, comma 1, c.p.a., essendo i lavori interamente ricadenti nel territorio della Regione Abruzzo.

  La competenza territoriale è radicata nel TAR della regione in cui ricadono i lavori oggetto della controversia.

• art. 1-septies d.l. 73/2021, convertito dalla l. 106/2021

  In base ai principi affermati dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 9611/2024, l'art. 1-septies D.L. 73/2021 — che calcola le variazioni rispetto ai prezzi medi del 2020 e degli anni precedenti — riguardava esclusivamente le offerte presentate nel 2020 e negli anni anteriori, con la conseguenza che le offerte presentate nel 2021 sono strutturalmente escluse dal meccanismo compensativo.

  Il meccanismo straordinario del 2021, poiché calcola le variazioni rispetto ai prezzi medi del 2020 e degli anni precedenti, non attribuisce la compensazione per lavorazioni contabilizzate nel 2021 quando l’offerta è stata presentata nel medesimo anno.

• D.M. MIMS 11 novembre 2021

  In attuazione della norma primaria, il D.M. MIMS dell'11 novembre 2021 ha rilevato le variazioni percentuali per il primo semestre 2021 e il D.M. MIMS del 4 aprile 2022 per il secondo semestre. Entrambi i decreti rilevano variazioni esclusivamente rispetto ai prezzi medi dell'anno 2020 e degli anni precedenti, non rispetto ai prezzi del primo semestre 2021.

  Il decreto attuativo per il primo semestre 2021 determina le variazioni rispetto ai prezzi medi del 2020 e degli anni precedenti, senza assumere come base i prezzi del primo semestre 2021.

• D.M. MIMS 4 aprile 2022

  In attuazione della norma primaria, il D.M. MIMS dell'11 novembre 2021 ha rilevato le variazioni percentuali per il primo semestre 2021 e il D.M. MIMS del 4 aprile 2022 per il secondo semestre. Entrambi i decreti rilevano variazioni esclusivamente rispetto ai prezzi medi dell'anno 2020 e degli anni precedenti, non rispetto ai prezzi del primo semestre 2021.

  Il decreto attuativo per il secondo semestre 2021 determina le variazioni rispetto ai prezzi medi del 2020 e degli anni precedenti; tale base di calcolo esclude le offerte presentate nel 2021.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  La disciplina della revisione straordinaria dei prezzi rispecchia i principi della revisione ordinaria di cui all'art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016, che esprimono la regola per cui nel primo anno contrattuale devono applicarsi le condizioni che risultano dall'offerta presentata in gara, senza dare luogo a revisioni.

  La revisione straordinaria dei prezzi è coerente con la regola della revisione ordinaria per cui, nel primo anno contrattuale, si applicano le condizioni economiche risultanti dall’offerta, senza revisione.

• art. 29, comma 5, d.l. 4/2022

  L'espressa previsione dell'esclusione nell'art. 29, comma 5, D.L. 4/2022 per gli anni successivi al 2021 non dimostra — come sostenuto dalla ricorrente — che per il 2021 il principio non fosse previsto, ma risponde alla necessità di esplicitarlo per un meccanismo (quello degli anni 2022 e seguenti) in cui la compensazione si estendeva anche ad annualità per le quali l'offerta poteva essere stata presentata nello stesso anno, rendendo necessario il chiarimento.

  L’espressa esclusione per le annualità successive al 2021 chiarisce il funzionamento del meccanismo esteso agli anni successivi e non implica che nel regime del 2021 fosse consentita la compensazione per offerte presentate nello stesso anno.

Massime di principio

• Nel meccanismo straordinario di compensazione dei prezzi previsto dall’art. 1-septies del d.l. 73/2021, il confronto con i prezzi medi del 2020 e degli anni precedenti esclude le offerte presentate nel 2021 per lavorazioni contabilizzate nello stesso anno.
• Il criterio dell’anno solare di presentazione dell’offerta è un discrimine generale e astratto: la prossimità della data dell’offerta alla fine dell’anno non consente deroghe caso per caso.
• Quando la disciplina ancora la compensazione alla data dell’offerta, tale riferimento è formale e non può essere sostituito dall’accertamento individuale della vetustà dell’elenco prezzi o della conoscenza effettiva dei prezzi di mercato da parte dell’appaltatore.
• La circolare attuativa che esplicita un limite già desumibile dal meccanismo legislativo non introduce una limitazione nuova o praeter legem e non incorre, per tale ragione, in eccesso di delega.

Come è indicizzato