Sentenza n. 621/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva presentato una SCIA per l’avvio di un’attività di deposito temporaneo e movimentazione di sottoprodotti di origine animale di categoria 1 e 2, ottenendo dall’ATS un riconoscimento di idoneità prima condizionato e poi definitivo. A seguito di sopralluoghi e segnalazioni concernenti persistenti emissioni odorigene, erano emerse la movimentazione e il deposito di carcasse e materiali organici anche all’esterno del capannone, l’assenza di un sistema di aspirazione e il lavaggio di automezzi con immissione dei liquidi nel sistema delle acque meteoriche. Il Comune aveva quindi avviato un procedimento di verifica della SCIA, invitando la società ad adottare cautele tecniche e a fornire elementi sulla classificazione dell’attività come industria insalubre. L’ATS aveva ricondotto l’attività alle voci B-100, B-16 e B-91 dell’elenco ministeriale delle industrie insalubri di prima classe. Il Comune aveva infine vietato la prosecuzione dell’attività, ritenendo decorso inutilmente il termine per la conformazione e accertata l’assenza di interventi idonei a prevenire le esalazioni verso i fondi confinanti. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto l’incompetenza relativa del responsabile dell’Area tecnica, sostenendo che il provvedimento avrebbe dovuto essere adottato dal Sindaco ai sensi degli artt. 216 e 217 del r.d. 1265/1934 e dell’art. 50 TUEL. Con il secondo motivo ha contestato la classificazione dell’attività come industria insalubre di prima classe, negando la riconducibilità alla voce B-100 relativa ai rifiuti e sostenendo che nello stabilimento non venisse svolta alcuna lavorazione delle carcasse, ma soltanto deposito temporaneo. Con il primo motivo aggiunto ha dedotto la violazione delle Linee guida regionali sulle emissioni odorigene e l’insufficienza degli accertamenti sull’intollerabilità delle emissioni. Con il secondo motivo aggiunto ha contestato l’esercizio tardivo dei poteri di controllo e autotutela sulla SCIA, per violazione degli artt. 19, commi 3 e 4, e 21-nonies della l. 241/1990, sostenendo che fosse decorso il termine di dodici mesi e che non ricorressero i presupposti per superarlo, non avendo reso dichiarazioni false.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Quanto all’incompetenza, ha ritenuto competente il responsabile del SUAP, che nel Comune coincideva con il responsabile dell’Area tecnica. L’art. 2 del d.P.R. 160/2010 attribuisce infatti al SUAP una competenza omnicomprensiva sui procedimenti relativi alle attività produttive, inclusi i poteri repressivi e inibitori, anche quando siano coinvolti profili di tutela della salute. Il richiamo agli artt. 216 e 217 del r.d. 1265/1934 rilevava sul piano sostanziale e non comportava una riserva di competenza in favore del Sindaco. Inoltre, l’omesso o inesatto richiamo della norma attributiva della competenza non determina l’illegittimità dell’atto quando dalla motivazione sia chiaramente desumibile il potere esercitato e il suo fondamento normativo. Quanto alla classificazione, il TAR ha ritenuto non adeguatamente dimostrata la riconducibilità dell’attività alla voce B-100 “rifiuti solidi e liquami”, poiché l’art. 185, comma 2, lett. b), d.lgs. 152/2006 esclude i sottoprodotti di origine animale dalla disciplina dei rifiuti, salvo le ipotesi non ricorrenti nel caso concreto. Tuttavia, l’attività risultava riconducibile alle voci B-16 “Budella - lavorazione, impiego, deposito” e B-91 “Ossa e sostanze cornee - deposito, lavorazione, impiego”. Era sufficiente la corrispondenza con una sola voce dell’elenco ministeriale. La dicitura “deposito, lavorazione, impiego” non richiede la presenza cumulativa di tutte le attività, essendo sufficiente lo svolgimento anche di una sola di esse. La classificazione era confermata dalle relazioni dell’ATS, dalla documentazione fotografica, dalla relazione tecnica prodotta dalla stessa società e dagli accertamenti svolti. L’inclusione dell’attività nell’elenco delle industrie insalubri comporta una presunzione legale di pericolosità per la salute pubblica: l’impresa può dimostrare l’idoneità di nuovi metodi o speciali cautele a neutralizzare gli effetti nocivi, ma non può negare la classificazione. La società non aveva dimostrato l’efficacia delle misure adottate; la relazione INDAM riguardava soltanto l’esposizione professionale dei lavoratori e non l’effettivo contenimento delle emissioni odorigene, mentre il sistema di nebulizzazione e profumazione non era idoneo a filtrare i gas prodotti dalla decomposizione. Il TAR ha ritenuto adeguatamente provata l’intollerabilità delle emissioni sulla base del verbale dei Carabinieri Forestali, della nota ARPA, dei sopralluoghi comunali, delle segnalazioni delle imprese vicine e della relazione del medico del lavoro. In assenza di limiti normativi predeterminati e di metodi obbligatori di misurazione degli odori, l’Amministrazione può fondare la propria valutazione su una pluralità concordante di elementi tecnici, ispettivi e fattuali. Le Linee guida regionali del 2012 non erano applicabili in modo vincolante: l’attività non risultava soggetta ad AIA o VIA e, per i nuovi impianti, la procedura prevista dalle linee guida aveva carattere facoltativo. Infine, il potere inibitorio era stato esercitato tempestivamente ai sensi degli artt. 19, comma 4, e 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990. La società aveva dichiarato nella SCIA che l’attività non rientrava tra le industrie insalubri, nonostante la natura dei materiali depositati rendesse riconoscibile la riconducibilità alle voci B-16 e B-91. Tale rappresentazione non corrispondente alla realtà aveva impedito al Comune di svolgere tempestivamente una compiuta istruttoria, consentendo il superamento del termine ordinario di dodici mesi. Il termine doveva decorrere dalla scoperta, da parte dell’Amministrazione, dei fatti rilevanti, avvenuta con la comunicazione dell’ATS del 28 giugno 2025. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  Il comma 3 attribuisce all’amministrazione poteri inibitori, repressivi e conformativi entro il termine ordinario di sessanta giorni dalla presentazione della SCIA; il comma 4 consente, decorso tale termine, l’esercizio dei medesimi poteri alle condizioni dell’art. 21-nonies.

  Il Comune può esercitare poteri inibitori sulla SCIA oltre il termine di sessanta giorni quando ricorrono le condizioni dell’autotutela previste dall’art. 21-nonies.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il potere di autotutela sui provvedimenti ampliativi deve essere esercitato entro il termine massimo di dodici mesi, salvo le ipotesi di false rappresentazioni o dichiarazioni non veritiere previste dal comma 2-bis.

  Il termine di dodici mesi può essere superato quando il titolo o la SCIA siano stati ottenuti sulla base di una rappresentazione non corrispondente alla realtà imputabile all’interessato, con decorrenza dalla scoperta dei fatti da parte dell’amministrazione.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il termine può essere superato in presenza di provvedimenti amministrativi o titoli abilitativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive mendaci.

  L’omessa indicazione nella SCIA della riconducibilità dell’attività alle industrie insalubri può integrare una rappresentazione non corrispondente alla realtà, tale da giustificare il differimento del dies a quo del potere di autotutela.

• artt. 216 e 217 r.d. 1265/1934

  L’art. 216 individua le industrie insalubri, distingue le attività in due classi e consente l’esercizio nell’abitato della prima classe solo mediante nuovi metodi o speciali cautele idonei a escludere il nocumento alla salute del vicinato. L’art. 217 attribuisce al Sindaco poteri di controllo sulle industrie insalubri.

  L’inclusione di un’attività nell’elenco ministeriale comporta una presunzione legale di insalubrità; l’impresa deve dimostrare l’efficacia delle cautele adottate per rendere compatibile l’attività con la salute del vicinato.

• d.m. 5 settembre 1994

  Allegato, parte I, industrie di prima classe, voci B-16 “Budella - lavorazione, impiego, deposito” e B-91 “Ossa e sostanze cornee - deposito, lavorazione, impiego”.

  La riconducibilità dell’attività anche a una sola delle voci ministeriali è sufficiente per la classificazione come industria insalubre di prima classe; le attività indicate in forma disgiuntiva non devono ricorrere cumulativamente.

• art. 2 d.P.R. 160/2010

  Il SUAP è l’unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti relativi all’esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi.

  La competenza omnicomprensiva del SUAP comprende anche i poteri repressivi e inibitori relativi alle attività produttive, senza che il coinvolgimento di profili di tutela della salute riservi necessariamente il potere al Sindaco.

• art. 185, comma 2, lett. b), d.lgs. 152/2006

  Sono esclusi dalla parte quarta del decreto legislativo i sottoprodotti di origine animale, salvo quelli destinati all’incenerimento, allo smaltimento in discarica o all’utilizzo in impianti di produzione di biogas o compostaggio.

  In assenza delle eccezioni previste dalla norma, i sottoprodotti di origine animale non sono qualificabili come rifiuti ai fini della disciplina considerata; ciò impedisce, nel caso concreto, di fondare la classificazione sulla voce B-100, ma non esclude la classificazione sulla base delle voci B-16 e B-91.

• art. 268, comma 1, lett. a), d.lgs. 152/2006

  La nota ARPA ha richiamato il superamento della soglia di normale tollerabilità e la compromissione dell’uso legittimo dell’ambiente circostante.

  La disposizione è stata utilizzata quale parametro descrittivo della compromissione dell’ambiente circostante derivante dalle emissioni odorigene.

• DGR Lombardia 15 febbraio 2012, n. IX/3018

  Le linee guida si applicano alle attività soggette ad AIA o ad autorizzazione alla gestione dei rifiuti e a quelle sottoposte a VIA o verifica di assoggettabilità; per i nuovi impianti la procedura può essere adottata in presenza di problematiche odorigene.

  Le linee guida non erano applicabili in modo vincolante all’attività controversa, non risultando soggetta ad AIA o VIA e avendo comunque la procedura prevista carattere facoltativo per i nuovi impianti.

• Regolamento (CE) n. 1069/2009

  Disciplina la gestione dei sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano.

  Il riconoscimento di idoneità rilasciato ai sensi del regolamento costituisce un prerequisito per l’avvio dell’attività, ma non esaurisce gli ulteriori requisiti igienico-sanitari e ambientali, inclusi quelli sulle industrie insalubri.

Massime di principio

• Il responsabile del SUAP può adottare i provvedimenti inibitori e repressivi relativi a un’attività produttiva esercitata mediante SCIA, anche quando il procedimento coinvolga profili di tutela della salute pubblica; il richiamo agli artt. 216 e 217 del r.d. 1265/1934 non determina, di per sé, una riserva di competenza in favore del Sindaco.
• L’omesso o inesatto richiamo, nel provvedimento amministrativo, della specifica disposizione attributiva della competenza non determina l’illegittimità dell’atto quando dalla motivazione siano desumibili il potere concretamente esercitato, il suo fondamento normativo e la regola applicata, così da consentire il controllo giurisdizionale.
• Per la classificazione di un’attività come industria insalubre di prima classe è sufficiente la riconducibilità dell’attività anche a una sola voce dell’elenco ministeriale; quando una voce indica più attività mediante la formula “deposito, lavorazione, impiego”, non è necessaria la loro ricorrenza cumulativa.
• L’inclusione di un’attività nell’elenco delle industrie insalubri determina una presunzione legale di insalubrità e pericolosità per la salute pubblica. L’interessato non può superare la classificazione negando la pericolosità in concreto, ma deve dimostrare che nuovi metodi o speciali cautele rendono l’esercizio compatibile con la salute del vicinato.
• In assenza di limiti normativi predeterminati e di metodologie obbligatorie per la misurazione delle emissioni odorigene, l’amministrazione può accertarne l’intollerabilità mediante una valutazione complessiva di elementi concordanti provenienti da organi tecnici, sopralluoghi, organi di polizia giudiziaria e segnalazioni del vicinato.
• Il termine di dodici mesi per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA può essere superato quando la segnalazione contenga una rappresentazione dei fatti non corrispondente alla realtà, imputabile all’interessato, che abbia impedito all’amministrazione di svolgere tempestivamente la verifica; in tal caso il termine decorre dalla scoperta dei fatti rilevanti, purché l’amministrazione dimostri il nesso tra la dichiarazione inesatta e l’impossibilità di compiere prima l’istruttoria.

Come è indicizzato