Sentenza n. 348/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto nel settembre 2021 l’autorizzazione unica per un impianto fotovoltaico e aveva comunicato l’avvio dei lavori nel settembre 2022. Dopo una sospensione dei lavori disposta dalla Regione per verificare l’ottemperanza ad alcune prescrizioni e una successiva comunicazione relativa alla moratoria prevista dalla l.r. n. 5/2024, la Regione ha dichiarato inefficace il titolo autorizzativo sulla base della sopravvenuta l.r. n. 20/2024, ritenendo l’impianto ubicato in un’area non idonea e non integrata la condizione di esclusione costituita dall’irreversibile modifica dello stato dei luoghi, individuata dalla legge regionale nel completamento di almeno il 20% del valore economico dei lavori o nell’infrastrutturazione di almeno il 30% della superficie interessata. La ricorrente ha dedotto l’illegittimità costituzionale della disciplina regionale per violazione delle competenze statali in materia di ambiente e paesaggio, dei principi fondamentali in materia di energia, degli obblighi eurounitari di promozione delle fonti rinnovabili, dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, certezza del diritto, legittimo affidamento, libertà di iniziativa economica e uguaglianza. Ha inoltre sostenuto che l’Amministrazione avrebbe contribuito a impedire il raggiungimento dello stato di avanzamento richiesto dalla disciplina regionale. Sono state proposte anche domande di accertamento della spettanza del titolo alla prosecuzione dei lavori e, in via subordinata, di risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione e ha annullato il provvedimento regionale. La decisione si fonda in via assorbente sull’illegittimità costituzionale, già dichiarata dalla Corte costituzionale con sentenza n. 184 del 2025, dell’art. 1, comma 2, e dell’art. 1, comma 5, quarto periodo, della l.r. Sardegna n. 20/2024, nella parte in cui applicano la nuova disciplina ai procedimenti già conclusi e privano di efficacia i titoli autorizzativi già rilasciati per impianti situati in aree non idonee, salvo il solo limite dell’irreversibile modifica dello stato dei luoghi. Secondo il TAR, tale disciplina vanifica retroattivamente autorizzazioni già rilasciate e investimenti già sostenuti, senza adeguata giustificazione tecnica o scientifica, frustrando irragionevolmente il legittimo affidamento e la certezza del diritto e incidendo sulla libertà di iniziativa economica. La disciplina è inoltre incompatibile con i principi eurounitari di decarbonizzazione e diffusione delle energie rinnovabili, attuati dall’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021. La Regione non poteva quindi applicare la l.r. n. 20/2024 a un titolo conseguito anteriormente alla sua entrata in vigore. L’effetto conformativo consente alla società di riprendere la realizzazione dell’impianto, non potendo la Regione imporre la sospensione sulla base della disciplina dichiarata incostituzionale. La domanda risarcitoria, proposta in via subordinata, non è stata esaminata. Spese integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2, l.r. Sardegna n. 20/2024

  È stato dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui applica la disciplina regionale anche ai procedimenti già conclusi, incidendo su titoli autorizzativi già rilasciati.

• art. 1, comma 5, quarto periodo, l.r. Sardegna n. 20/2024

  i provvedimenti autorizzatori e tutti i titoli abilitativi comunque denominati già emanati, aventi ad oggetto gli impianti ricadenti nelle aree non idonee sono privi di efficacia

  È stato dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui priva retroattivamente di efficacia i titoli già rilasciati, salvo il solo limite dell’irreversibile modifica dello stato dei luoghi.

• art. 1, comma 3, lett. w), l.r. Sardegna n. 20/2024

  Si considera comunque modificato irreversibilmente lo stato dei luoghi quando ricorra una delle seguenti condizioni: 1) rispetto al singolo progetto di impianto sia stata completata una percentuale del valore economico dei lavori uguale o maggiore al 20 per cento del totale; 2) sia stata infrastrutturata una parte della superficie lorda oggetto di intervento uguale o maggiore al 30 per cento del totale previsto dal progetto

  La disciplina individuava soglie di avanzamento dei lavori come limite all’applicazione retroattiva della nuova normativa; tale limite, considerato isolatamente, non rende legittima la retroattiva vanificazione dei titoli autorizzativi.

• art. 20 d.lgs. n. 199/2021

  Attua, insieme alla normativa eurounitaria richiamata, i principi di decarbonizzazione e di massima diffusione dell’energia da fonti rinnovabili, che costituiscono limiti alle competenze regionali.

• art. 117, commi 1, 2 e 3, Cost.

  I parametri costituzionali sono richiamati in relazione ai limiti delle competenze regionali, agli obblighi eurounitari e ai principi fondamentali statali in materia di energia, ambiente e paesaggio.

• artt. 3 e 41 Cost.

  La disciplina retroattiva è stata ritenuta lesiva dei principi di ragionevolezza, legittimo affidamento, certezza del diritto e libertà di iniziativa economica.

• art. 9 Cost.

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione alla necessità di un bilanciamento proporzionato tra tutela paesaggistica e sviluppo delle energie rinnovabili; il TAR ha deciso sulla base della censura già definita dalla Corte costituzionale.

• direttiva 2018/2001/UE

  Esprime principi eurounitari di decarbonizzazione e massima diffusione dell’energia da fonti rinnovabili, incompatibili con la vanificazione di impianti già autorizzati.

• regolamento (UE) 2021/1119

  È richiamato quale fonte dei principi eurounitari di decarbonizzazione che limitano l’esercizio delle competenze regionali.

Massime di principio

• Una disciplina regionale sopravvenuta in materia di impianti alimentati da fonti rinnovabili non può applicarsi retroattivamente in modo da privare di efficacia titoli autorizzativi già rilasciati, salvo che tale disciplina superi un rigoroso scrutinio di non arbitrarietà e non irragionevolezza e rispetti il legittimo affidamento e la certezza del diritto.
• È costituzionalmente illegittima una normativa regionale che vanifichi autorizzazioni già rilasciate per impianti da fonti rinnovabili sulla base del solo mancato raggiungimento di determinate soglie di avanzamento dei lavori, quando tale retroattività non sia giustificata da ragioni tecniche o scientifiche adeguate.
• Le Regioni, nell’individuare aree non idonee alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili, devono rispettare i principi fondamentali statali in materia di energia, i limiti derivanti dalla competenza statale in materia ambientale e paesaggistica e gli obblighi eurounitari di promozione delle energie rinnovabili.
• L’annullamento dell’atto regionale fondato su una disciplina dichiarata costituzionalmente illegittima comporta, nei limiti dell’oggetto del giudizio, un effetto conformativo che impedisce all’Amministrazione di reiterare la sospensione dei lavori applicando la medesima disciplina limitativa.
• La domanda risarcitoria proposta esclusivamente in via subordinata rispetto all’annullamento dell’atto non deve essere esaminata quando la domanda demolitoria sia accolta e il ricorrente abbia subordinato espressamente il risarcimento alla mancata caducazione del provvedimento.

Come è indicizzato