Sentenza n. 416/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato tre atti collegati alla gestione di un manufatto prefabbricato insistente su area demaniale marittima. Con il ricorso n. 715/2022 ha contestato l'ingiunzione comunale di demolizione, deducendo l'erronea applicazione dell'art. 35 d.P.R. 380/2001 invece dell'art. 28, l'incompetenza comunale, l'errore sui presupposti, la violazione delle garanzie partecipative, il difetto di istruttoria e motivazione, la lesione dell'affidamento derivante dalla concessione portuale e dalla risalenza del manufatto, nonché la mancata considerazione di un progetto di demo-ricostruzione. Ha inoltre sostenuto che il manufatto preesistesse all'estensione dell'obbligo di licenza edilizia introdotta dalla legge n. 765/1967. Con il ricorso n. 716/2022 ha impugnato l'archiviazione per improcedibilità o inammissibilità dell'istanza di autorizzazione ex art. 24 reg. es. cod. nav. per l'ampliamento della concessione e la realizzazione di un ristorante, deducendo la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, il difetto di istruttoria e motivazione e l'illegittimità derivata dall'asserita illegittimità dell'ingiunzione comunale. Con il ricorso n. 842/2025 ha impugnato l'ingiunzione portuale di sgombero e demolizione, deducendo, tra l'altro, che il manufatto, preesistente al suo subingresso, era divenuto di proprietà demaniale per effetto dell'art. 49 cod. nav.; che egli non ne aveva la disponibilità giuridica o materiale; che la concessione non gli imponeva di demolire opere preesistenti; che l'atto era privo di adeguata motivazione, adottato in assenza dei presupposti dell'art. 54 cod. nav. e viziato da sviamento, essendo diretto a trasferire sul concessionario l'esecuzione dell'ordine demolitorio comunale. Sono state inoltre proposte domande risarcitorie, progressivamente ampliate con le memorie conclusionali.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi per connessione. Nel ricorso n. 715/2022 ha estromesso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, estraneo al procedimento e all'atto impugnato, mantenendo nel giudizio l'Autorità portuale e il Ministero dell'Economia e delle Finanze quali destinatari dell'ordine di ripristino. Ha dichiarato inammissibile, perché introdotta per la prima volta con memoria conclusionale non notificata, la domanda risarcitoria fondata sulle autorizzazioni rilasciate ai precedenti concessionari: il mutamento del fatto causativo del danno integra mutatio libelli e, comunque, investe diritti soggettivi rimessi al giudice ordinario. Nel merito ha respinto il ricorso, ritenendo corretta l'applicazione dell'art. 35 d.P.R. 380/2001: l'art. 28 riguarda esclusivamente opere eseguite da amministrazioni statali, mentre nella fattispecie si trattava di opera abusiva realizzata da privati su suolo demaniale. Ha escluso la necessità di una motivazione rafforzata o di un bilanciamento con l'affidamento, trattandosi di sanzione ripristinatoria vincolata; il decorso del tempo, le concessioni demaniali, la riscossione dei canoni e gli eventuali titoli relativi all'attività ludica non rendono legittimo l'abuso. Ha inoltre rilevato che il ricorrente non aveva provato la preesistenza del manufatto al 1967. Nel ricorso n. 716/2022 ha estromesso il Ministero dell'Economia e delle Finanze e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, non coinvolti nell'adozione dell'atto portuale. Ha dichiarato inammissibile la domanda risarcitoria ampliata con la conclusionale e ha respinto il ricorso nel merito: l'Autorità portuale poteva concludere il procedimento in forma semplificata ai sensi dell'art. 2, comma 1, l. 241/1990, essendo l'istanza manifestamente improcedibile dopo l'ingiunzione comunale; non era quindi necessario il preavviso di rigetto ex art. 10-bis. Nel ricorso n. 842/2025 ha estromesso i due Ministeri, ha dichiarato inammissibili le nuove poste risarcitorie introdotte con la memoria conclusionale e ha accolto il ricorso principale. Il manufatto, preesistente alle concessioni del 2013 e del 2017 e al subingresso del ricorrente, era opera non amovibile acquisita allo Stato ope legis alla cessazione della concessione precedente ai sensi dell'art. 49 cod. nav.; il nuovo concessionario non aveva, in assenza di una clausola espressa, l'obbligo di demolirlo. La clausola concessoria relativa allo sgombero e alla rimozione dei manufatti impiantati doveva essere interpretata come riferita ai soli manufatti eventualmente realizzati dal concessionario, non al prefabbricato preesistente. L'ingiunzione era inoltre viziata da sviamento, poiché l'Autorità portuale aveva utilizzato il potere di sgombero per trasferire sull'ex concessionario l'obbligo di eseguire l'ordine demolitorio comunale, rivolto invece al Ministero dell'Economia e delle Finanze e all'Autorità portuale. Era illegittimo anche ordinare al ricorrente di restituire l'area e prospettare l'indennità per occupazione sine titulo, poiché egli aveva lasciato il compendio alla scadenza della concessione e non ne aveva di fatto fruito. Il TAR ha dichiarato l'illegittimità dell'ingiunzione ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. e il non luogo a provvedere sulla domanda risarcitoria, poiché l'annullamento impedisce all'amministrazione di addebitare al ricorrente i costi di demolizione e l'indennità. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi soggettivamente o oggettivamente per ragioni di economia processuale.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente, in presenza di interesse alla decisione ai fini risarcitori o di altra utilità, di dichiarare l'illegittimità dell'atto anche quando non occorra procedere al suo annullamento; nel caso concreto è stato utilizzato per dichiarare l'illegittimità dell'ingiunzione di sgombero.

• art. 28 d.P.R. 380/2001

  Riguarda gli interventi realizzati da amministrazioni statali e attribuisce il potere repressivo al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti d'intesa con il Presidente della Giunta regionale; non si applica alle opere abusive realizzate da privati su suolo demaniale.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  È applicabile all'edificazione abusiva realizzata da privati su suolo demaniale; l'ordine di ripristino può essere rivolto al proprietario pubblico e all'ente gestore destinatari dell'obbligo ripristinatorio.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.

  Consente la conclusione semplificata del procedimento quando l'istanza sia manifestamente improcedibile; in tale ipotesi non trova applicazione il preavviso di rigetto ex art. 10-bis.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è necessario quando l'amministrazione conclude il procedimento in forma semplificata perché la domanda è manifestamente improcedibile.

• art. 49 cod. nav.

  Prevede l'acquisizione allo Stato, alla cessazione della concessione, delle opere non amovibili costruite sulla zona demaniale, senza compenso o rimborso, salva la facoltà dell'autorità concedente di ordinarne la demolizione. L'acquisizione opera ex lege e il nuovo concessionario non è obbligato a demolire l'opera preesistente in assenza di una clausola espressa.

• art. 54 cod. nav.

  Il potere di sgombero e ripristino deve essere esercitato nei confronti del soggetto obbligato in relazione alla situazione giuridica e materiale del bene e non può essere utilizzato per trasferire surrettiziamente sull'ex concessionario l'esecuzione di un ordine demolitorio rivolto ad altri.

• art. 8 d.l. 400/1993, conv. in l. 494/1993

  L'indennità per occupazione sine titulo non può essere richiesta all'ex concessionario che abbia lasciato il compendio alla scadenza del rapporto e non ne abbia mantenuto la disponibilità o il godimento.

• artt. 1362-1371 cod. civ.

  Le clausole concessorie devono essere interpretate secondo la comune intenzione delle parti e il senso letterale delle espressioni utilizzate; una clausola relativa allo sgombero e alla rimozione dei manufatti impiantati non comprende, in assenza di previsione espressa, la demolizione di un prefabbricato demaniale preesistente.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di sottoporre alle parti una questione rilevata d'ufficio prima della decisione, come avvenuto per l'inammissibilità della domanda risarcitoria introdotta tardivamente.

Massime di principio

• L'art. 35 d.P.R. 380/2001 è applicabile agli interventi edilizi abusivi realizzati da privati su suolo demaniale; l'art. 28 d.P.R. 380/2001 riguarda invece esclusivamente le opere eseguite da amministrazioni statali e non si estende alle costruzioni private solo perché insistenti su area demaniale.
• L'ordine di demolizione di un abuso edilizio è un atto vincolato e non richiede una motivazione rafforzata sulle ragioni di interesse pubblico, neppure quando sia adottato a distanza di tempo, il destinatario attuale non sia autore dell'abuso o invochi un affidamento derivante da concessioni o da precedenti condotte amministrative; il decorso del tempo non sana l'abuso.
• La domanda risarcitoria proposta per la prima volta con una memoria conclusionale non notificata è inammissibile quando introduca un diverso fatto causativo del danno, nuove poste o un nuovo petitum, integrando mutatio libelli; le pretese fondate sulla violazione di obblighi contrattuali o sulla lesione di diritti soggettivi nei rapporti concessori appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• L'acquisizione prevista dall'art. 49 cod. nav. opera automaticamente alla cessazione della concessione per le opere non amovibili, anche se realizzate sine titulo; il manufatto preesistente, divenuto demaniale, non rientra nella disponibilità giuridica del nuovo concessionario, che non è tenuto a demolirlo alla cessazione del proprio rapporto salvo un'espressa pattuizione in tal senso.
• Una clausola concessoria che impone al concessionario di sgomberare l'area e rimuovere i manufatti da lui impiantati non può essere interpretata, in assenza di un'espressa previsione, come obbligo di demolire un'opera preesistente già acquisita al demanio.
• Il potere di sgombero e ripristino ex art. 54 cod. nav. è viziato da sviamento quando venga utilizzato dall'autorità concedente per trasferire sull'ex concessionario l'esecuzione di un ordine demolitorio adottato dal Comune nei confronti del proprietario pubblico e dell'ente gestore, soprattutto se il concessionario ha lasciato l'area alla scadenza e non ne conserva la disponibilità.

Come è indicizzato