Corte di giustizia, Ordinanza C-11/19

Trasporto sanitario ordinario e partenariato pubblico-pubblico

L’ordinanza riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato (Italia) in materia di appalti pubblici per il servizio di trasporto sanitario di pazienti in ambulanza ed emodializzati. La Corte è chiamata a interpretare la direttiva 2014/24/UE, in particolare l’articolo 10, lettera h), e l’articolo 12, paragrafo 4, alla luce della normativa regionale veneta che disciplina il sistema del trasporto sanitario di soccorso ed emergenza e la priorità del convenzionamento con soggetti accreditati.

Fatti e procedimento principale

Nel 2017 l’AULSS n. 6 Euganea aveva bandito una gara per l’affidamento del servizio di trasporto sanitario di pazienti in ambulanza ed emodializzati per cinque anni, con opzione di un ulteriore anno. La Pia Opera Croce Verde Padova aveva impugnato la scelta di ricorrere alla gara sostenendo che, quando ricorrono le condizioni del partenariato tra enti pubblici, la legge regionale n. 26/2012 imporrebbe un affidamento diretto mediante convenzione, senza necessità di gara.

Il giudice del rinvio ha rilevato che la disciplina regionale prevede, per il trasporto sanitario di soccorso ed emergenza, l’uso prioritario di soggetti iscritti in un elenco regionale e, solo in via residuale, il ricorso a procedure ad evidenza pubblica. Ha tuttavia dubitato della compatibilità con il diritto UE di una norma che, per servizi diversi dall’emergenza, renda la gara subordinata alla mancata praticabilità del partenariato pubblico-pubblico e che richieda anche una motivazione espressa della scelta di non ricorrere alla convenzione.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto:

• il considerando 5 della direttiva 2014/24, che afferma che nessuna disposizione della direttiva obbliga gli Stati membri a esternalizzare i servizi;
• il considerando 28, che esclude dall’ambito della direttiva taluni servizi di emergenza prestati da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, ma precisa che i servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza non sono esclusi, salvo i casi di trasporto di pazienti in ambulanza soggetti al regime alleggerito;
• il considerando 31 e il considerando 33, dedicati rispettivamente alla cooperazione tra enti del settore pubblico e alla possibilità di fornire congiuntamente servizi pubblici;
• l’articolo 10, lettera h), che esclude alcuni servizi di difesa civile, protezione civile e prevenzione dei pericoli prestati da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, inclusi i servizi di ambulanza, tranne il trasporto di pazienti in ambulanza;
• l’articolo 12, paragrafo 4, che disciplina i contratti conclusi esclusivamente tra amministrazioni aggiudicatrici e i presupposti del partenariato pubblico-pubblico.

Vengono inoltre richiamate le disposizioni italiane rilevanti, tra cui l’articolo 15 della legge n. 241/1990, l’articolo 5 del decreto legislativo n. 50/2016, l’articolo 17, comma 1, lettera h), del medesimo decreto, l’articolo 57 del decreto legislativo n. 117/2017 e gli articoli 1, 2, 4 e 5 della legge regionale veneta n. 26/2012.

Ragionamento della Corte

La Corte applica la giurisprudenza della sentenza Irgita, secondo cui la direttiva 2014/24 coordina le procedure di appalto, ma non obbliga gli Stati membri a ricorrere né a un appalto pubblico né a un’operazione interna quando sussistano le condizioni previste dalla direttiva stessa. La scelta del modello organizzativo della prestazione del servizio avviene in una fase anteriore e resta, in linea di principio, nella sfera di libertà degli Stati membri.

Tale libertà, tuttavia, non è assoluta: deve essere esercitata nel rispetto dei principi del Trattato FUE e dei principi generali di parità di trattamento, non discriminazione, riconoscimento reciproco, proporzionalità e trasparenza. Su questa base la Corte afferma che gli Stati membri possono anche subordinare l’aggiudicazione mediante gara alla circostanza che non sia possibile concludere un partenariato tra amministrazioni aggiudicatrici conforme all’articolo 12, paragrafo 4.

La Corte osserva inoltre che, nel caso dei servizi di difesa civile, protezione civile e prevenzione dei pericoli, gli Stati membri possono privilegiare, entro i limiti dell’articolo 10, lettera h), l’affidamento a organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, oppure il regime alleggerito previsto per i servizi sociali e altri servizi specifici. In tale contesto, il trasporto sanitario ordinario può essere disciplinato in modo da attribuire priorità al convenzionamento, purché ciò non violi i principi fondamentali del diritto UE.

Quanto alla seconda questione, la Corte ritiene coerente con tale assetto la previsione regionale che obblighi la stazione appaltante a giustificare il ricorso alla gara anziché alla convenzione diretta. Se la gara è concepita come soluzione sussidiaria e derogatoria, è legittimo richiedere che l’amministrazione dimostri il mancato ricorrere delle condizioni del partenariato pubblico-pubblico.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che l’articolo 10, lettera h), e l’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24:

• non ostano a una normativa regionale che subordina l’aggiudicazione di un appalto pubblico alla condizione che un partenariato tra enti del settore pubblico non consenta di garantire il servizio di trasporto sanitario ordinario, purché la scelta preventiva della modalità di prestazione rispetti i principi di parità di trattamento, non discriminazione, riconoscimento reciproco, proporzionalità e trasparenza;
• non ostano a una normativa regionale che impone all’amministrazione aggiudicatrice di motivare la scelta di aggiudicare il servizio mediante gara anziché mediante convenzione conclusa con un’altra amministrazione aggiudicatrice.

Principi utili per la prassi

Per il professionista, la pronuncia conferma che la direttiva appalti non espropria gli Stati membri della facoltà di organizzare in via prioritaria il servizio pubblico mediante cooperazione tra enti o convenzionamento, ma impone che la scelta sia effettuata in modo trasparente e non discriminatorio. In concreto, una disciplina regionale può prevedere la gara come rimedio residuale e può pretendere una motivazione specifica quando si opta per il mercato anziché per la cooperazione pubblico-pubblico.