Sentenza n. 3667/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'associazione aveva chiesto alla Regione Campania, con istanza del settembre 2022, di riconoscere che le tariffe applicabili alle strutture private accreditate per i ricoveri di riabilitazione ospedaliera post-acuzie codice 56 fossero pari al 100% delle tariffe nazionali fissate dal d.m. 18 ottobre 2012, con decorrenza dal 3 aprile 2013, oppure di procedere all'aggiornamento delle medesime tariffe. La Regione aveva riscontrato l'istanza sostenendo che il D.C.A. n. 32/2013 aveva recepito le tariffe massime nazionali senza modificare il previgente sistema regionale di remunerazione differenziata, che prevedeva per le case di cura private il 96% della tariffa massima, rispetto al 100% riconosciuto alle strutture pubbliche e agli IRCCS di diritto privato. Il TAR aveva dichiarato inammissibile il ricorso contro il silenzio e respinto i motivi aggiunti. In appello, l'associazione ha sostenuto che il D.C.A. n. 32/2013 avesse recepito integralmente le tariffe ministeriali, eliminando la riduzione del 4%, sulla base di argomenti letterali, logico-sistematici e costituzionalmente orientati. Ha dedotto inoltre che l'equiparazione tariffaria non avrebbe superato il limite delle tariffe massime nazionali, che l'aumento sarebbe stato necessario in ragione dell'incremento del costo della vita, che la differenziazione tra strutture pubbliche e private avrebbe leso la concorrenza e l'iniziativa economica privata e che la determinazione delle tariffe non avrebbe inciso sui tetti di spesa. La Regione ha chiesto il rigetto dell'appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato l'esito sfavorevole del giudizio di primo grado. Il Collegio ha ritenuto che il D.C.A. n. 32/2013 avesse come oggetto il recepimento delle tariffe massime nazionali stabilite dal d.m. 18 ottobre 2012, senza incidere sulle preesistenti modalità regionali di tariffazione differenziata. Tali modalità prevedevano, per i ricoveri post-acuzie di riabilitazione ospedaliera codice 56, il 100% della tariffa per le strutture pubbliche e gli IRCCS di diritto privato e il 96% per le case di cura private. L'assenza, nel dispositivo del D.C.A. n. 32/2013, di un espresso richiamo alla riduzione del 4% non è stata ritenuta sufficiente a desumerne l'abrogazione, poiché il decreto era diretto principalmente a recepire le nuove tariffe massime ministeriali e non a modificare le modalità regionali di applicazione. Il Collegio ha valorizzato anche l'art. 4, comma 3, del d.m. 18 ottobre 2012, che consentiva alle Regioni di adottare tariffe ridotte rispetto a quelle massime nazionali. Gli argomenti logico-sistematici sono stati ritenuti non persuasivi: l'evoluzione storica delle percentuali tariffarie, con incrementi nel 1995, nel 2004 e nel 2012, non rendeva plausibile un ulteriore aumento dal 96% al 100% dopo appena un anno dall'ultimo aggiornamento. L'incremento del costo della vita successivo all'adozione del D.C.A. non poteva essere utilizzato per interpretarne retroattivamente il contenuto. L'analogia tra i requisiti delle strutture pubbliche e private non imponeva l'equiparazione tariffaria, poiché la differenziazione poteva rispondere a esigenze programmatorie riferite alla tipologia dell'erogatore. Il riferimento alle tariffe della riabilitazione extra-ospedaliera riguardava, eventualmente, la legittimità del D.C.A. e non poteva essere fatto valere nel giudizio senza una tempestiva impugnazione del decreto. Sono state inoltre respinte le censure fondate sulla concorrenza e sull'iniziativa economica privata: nel settore sanitario accreditato tali libertà devono coordinarsi con il potere programmatorio regionale e con il contenimento della spesa sanitaria; la concorrenza tra strutture pubbliche e private non opera in termini assoluti, stante la diversa finalità istituzionale dei due tipi di erogatori. Le deduzioni relative all'obbligo di aggiornamento tariffario, formulate in memoria, sono state ritenute estranee all'oggetto dell'appello, incentrato sull'interpretazione del D.C.A. n. 32/2013. Le spese del giudizio di appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  Richiamato quale riferimento per le strutture accreditate alle quali possono essere corrisposte le tariffe.

• art. 8-sexies, comma 5, d.lgs. 502/1992

  Individua la disciplina generale della remunerazione delle strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale; il d.m. 18 ottobre 2012 è stato adottato in deroga alla relativa procedura.

• art. 15, comma 15, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla l. 7 agosto 2012, n. 135

  in deroga alla procedura prevista dall’articolo 8-sexies, comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, ... il Ministro della salute ... determina le tariffe massime che le regioni e le province autonome possono corrispondere alle strutture accreditate

  Attribuisce al Ministro della salute, d'intesa con il Ministro dell'economia e sentita la Conferenza Stato-Regioni, il potere di determinare le tariffe massime nazionali.

• art. 15, comma 16, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla l. 7 agosto 2012, n. 135

  Il termine previsto per l'adozione dei decreti ministeriali attuativi è stato considerato ordinatorio, senza determinare la perdita di efficacia delle tariffe fissate dal d.m. 18 ottobre 2012.

• art. 64, commi 2 e 3, d.P.C.M. 12 gennaio 2017

  Richiamato in relazione ai decreti ministeriali destinati a definire le tariffe successive e al regime transitorio delle tariffe del d.m. 18 ottobre 2012.

• art. 1, comma 280, l. 30 dicembre 2021, n. 234

  Conferma il carattere ordinatorio del termine per l'adozione dei decreti tariffari successivi e la permanenza applicativa delle tariffe precedenti.

• art. 4, comma 3, d.m. 18 ottobre 2012

  le regioni possono adottare, per la remunerazione dei propri erogatori pubblici e privati, tariffe ridotte rispetto a quelle definite ai sensi del comma 1, anche qualora ciò sia utile per promuovere l’appropriatezza delle prestazioni e i processi di de-ospedalizzazione

  Consente alle Regioni di applicare tariffe inferiori alle tariffe massime nazionali, anche per esigenze di appropriatezza e de-ospedalizzazione; costituisce il fondamento della possibilità di mantenere la riduzione tariffaria regionale.

• art. 120 c.p.a.

Massime di principio

• Il recepimento regionale di tariffe massime nazionali non comporta, in assenza di un'espressa previsione modificativa o abrogativa, l'eliminazione delle preesistenti modalità regionali di applicazione delle tariffe, comprese le riduzioni o differenziazioni riferite alle diverse categorie di erogatori.
• Le tariffe nazionali qualificabili come massime costituiscono un limite superiore alla remunerazione regionale, ma non impongono necessariamente l'applicazione integrale del loro valore; la Regione può adottare tariffe inferiori nei limiti e per le finalità consentite dalla disciplina statale.
• L'interpretazione di un atto amministrativo deve essere effettuata sulla base della situazione giuridica e fattuale esistente al momento della sua adozione; incrementi dei costi o altri mutamenti sopravvenuti non possono, di per sé, dimostrare il significato originario dell'atto.
• Nel settore sanitario accreditato, la determinazione delle tariffe rientra nel potere programmatorio regionale e può perseguire il contenimento della spesa e l'equa distribuzione delle risorse, purché esercitata entro limiti di ragionevolezza; la libertà d'iniziativa economica e la concorrenza non impongono in via generale l'equiparazione tariffaria tra strutture pubbliche e private.
• La contestazione della legittimità sostanziale di un decreto tariffario regionale deve essere proposta mediante tempestiva impugnazione dell'atto; tale questione non può essere introdotta indirettamente in un giudizio avente ad oggetto l'interpretazione dell'atto o il silenzio sull'istanza del privato.
• Un'associazione rappresentativa di interessi collettivi, in quanto portatrice di interessi legittimi collettivi, non può utilizzare l'azione di accertamento per ottenere una mera declaratoria ricognitiva sul contenuto di un atto amministrativo, dovendo orientare la tutela, nei limiti consentiti, verso l'impugnazione e l'annullamento dell'atto lesivo.

Come è indicizzato