Corte di giustizia, Ordinanza C-54/18

Impugnazione delle ammissioni/esclusioni nelle gare pubbliche e tutela giurisdizionale effettiva

La pronuncia è resa in sede di rinvio pregiudiziale dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte in una controversia relativa all’aggiudicazione di un appalto di servizi di assistenza domiciliare. La Corte esamina la compatibilità con la direttiva 89/665/CEE e con l’articolo 47 della Carta della disciplina italiana che impone un ricorso immediato contro i provvedimenti di ammissione o esclusione dalla gara.

Fatti e procedimento principale

Il CISS di Pinerolo aveva aggiudicato l’appalto a un raggruppamento temporaneo di imprese. La Cooperativa Animazione Valdocco, seconda classificata, ha impugnato l’aggiudicazione e vari atti di gara, sostenendo che il raggruppamento aggiudicatario non avrebbe dovuto essere ammesso per mancato deposito della cauzione provvisoria e per difetto dei requisiti di partecipazione.

L’amministrazione aggiudicatrice e l’aggiudicatario hanno eccepito l’irricevibilità del ricorso: secondo il diritto italiano, infatti, le ammissioni e le esclusioni dovevano essere contestate entro 30 giorni dalla loro comunicazione, a pena di decadenza, e l’omessa impugnazione precludeva di far valere successivamente l’illegittimità derivata degli atti successivi.

Quadro normativo UE e nazionale

La Corte richiama:

• l’articolo 1, paragrafi 1 e 3, della direttiva 89/665/CEE, che impone rimedi efficaci e accessibili per i soggetti lesi;
• l’articolo 2 quater della stessa direttiva, che consente agli Stati membri di fissare termini di ricorso, purché rispettino soglie minime e siano accompagnati dalla comunicazione dei motivi pertinenti;
• l’articolo 47 della Carta, relativo al diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale.

Quanto al diritto interno, sono rilevanti l’articolo 120, comma 2-bis, c.p.a., l’articolo 29 e l’articolo 53 del codice dei contratti pubblici.

Prima questione: termine di 30 giorni per impugnare ammissioni/esclusioni

La Corte afferma che, in linea di principio, un termine di 30 giorni a pena di decadenza è compatibile con la direttiva 89/665/CEE, poiché i termini brevi rispondono all’esigenza di celerità e certezza del diritto propria delle procedure di gara.

Tuttavia, la compatibilità è subordinata a una condizione essenziale: il provvedimento comunicato deve essere corredato da una relazione dei motivi pertinenti, tale da consentire all’interessato di conoscere, o almeno di poter conoscere, l’asserita violazione del diritto dell’Unione. Solo così il termine decorre in modo conforme all’articolo 47 della Carta e alla giurisprudenza sulla decorrenza dei termini dal momento della conoscenza effettiva o conoscibilità della violazione.

Seconda questione: preclusione a contestare successivamente l’ammissione

La Corte richiama la propria giurisprudenza secondo cui, in linea di principio, è compatibile con la direttiva 89/665 una regola nazionale che imponga di far valere tempestivamente le irregolarità del procedimento di gara, pena la decadenza e l’impossibilità di farle valere contro gli atti successivi o contro l’aggiudicazione.

Anche qui, però, la regola non può operare in modo da privare l’operatore economico di un ricorso effettivo. Se l’interessato non poteva ragionevolmente conoscere l’illegittimità dell’ammissione entro il termine di decadenza, la preclusione non può essergli opposta. Il giudice nazionale deve quindi verificare se la comunicazione del provvedimento, insieme al regime di accesso agli atti, abbia effettivamente permesso alla cooperativa ricorrente di cogliere i vizi dedotti e di agire utilmente nel termine di 30 giorni.

Ruolo dell’accesso agli atti

La Corte sottolinea che il giudice del rinvio deve considerare anche l’effetto combinato delle norme italiane sulla pubblicazione degli atti e sul differimento dell’accesso alla documentazione di gara. Se tali regole rendessero impossibile o eccessivamente difficile conoscere l’illegittimità del provvedimento di ammissione, la decadenza non potrebbe operare in modo conforme al diritto dell’Unione.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che la direttiva 89/665/CEE non osta alla normativa italiana in esame, sia quanto al termine di 30 giorni per impugnare le ammissioni/esclusioni, sia quanto alla preclusione di sollevare successivamente tali vizi contro l’aggiudicazione, ma solo a condizione che l’interessato sia posto in concreto in grado di conoscere i motivi di illegittimità tramite la comunicazione del provvedimento e la motivazione ad esso allegata o disponibile.

Principio di diritto ricavabile

I termini decadenziali nelle gare pubbliche sono ammissibili nel diritto UE, ma non possono essere applicati in modo da trasformarsi in una barriera all’accesso effettivo alla giustizia: il concorrente deve poter conoscere tempestivamente i motivi del vizio che intende far valere, altrimenti la decadenza non è opponibile.