Sentenza n. 4108/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria di un fondo di complessivi 11.842 mq., deduceva che il Comune aveva espropriato 6.563 mq. con decreto sindacale del 24 luglio 1984 per la realizzazione di un parco pubblico, ma che l'opera non sarebbe stata completata e che l'area sarebbe rimasta in stato di abbandono. Contestava inoltre la mancata trascrizione e voltura dell'esproprio, l'assenza di delimitazione dei confini e l'occupazione della restante porzione di 5.279 mq., mai formalmente espropriata. Dopo la diffida del 22 novembre 2023, rimasta senza riscontro, chiedeva l'accertamento dell'illegittimità del silenzio, l'ordine al Comune di provvedere, la retrocessione totale o parziale dei beni espropriati, la restituzione delle aree, il risarcimento dei danni da occupazione illegittima e, in alternativa, l'attivazione del procedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001. Il Comune eccepiva l'inammissibilità della domanda sul silenzio, il difetto di giurisdizione sulla retrocessione totale e sulle occupazioni estranee alla procedura espropriativa, l'infondatezza delle domande per l'avvenuta realizzazione dell'opera, la mancanza dei presupposti per la retrocessione parziale, l'intervenuta usucapione della porzione non espropriata e la prescrizione dei danni.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile. Quanto alla retrocessione totale, ha ritenuto che la procedura espropriativa si fosse regolarmente conclusa con il decreto di esproprio e che la controversia riguardasse, invece, la mancata realizzazione dell'opera nei termini. La relativa pretesa integra un diritto soggettivo alla retrocessione ex art. 46 d.P.R. 327/2001 e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario; la causa può essere riproposta davanti a tale giudice ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. La domanda di retrocessione parziale è stata dichiarata inammissibile perché presuppone una formale determinazione amministrativa di inservibilità dei beni, della quale non era stata provata l'adozione; prima di tale determinazione il privato vanta un interesse legittimo e non un diritto alla restituzione. Anche le domande relative alla porzione di 5.279 mq. non espropriata sono state ritenute estranee alla procedura ablativa e riconducibili a un mero illecito privatistico, non collegato all'esercizio di poteri amministrativi, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. Per la stessa ragione il TAR ha escluso la propria cognizione sull'eccezione riconvenzionale di usucapione sollevata dal Comune. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 46 d.P.R. 327/2001

  Se i lavori, entro il termine di dieci anni, decorrente dalla data in cui è stata eseguita la espropriazione, non sono stati iniziati, oppure se, entro il medesimo termine, l'opera non è stata realizzata, ovvero se risulta anche da epoca anteriore l'impossibilità della sua esecuzione, l'espropriato può chiedere la restituzione dei beni espropriati e il pagamento di una somma a titolo di indennità.

  La retrocessione totale per mancata realizzazione dell'opera dà luogo a un diritto soggettivo dell'espropriato, la cui tutela spetta al giudice ordinario.

• art. 47 d.P.R. 327/2001

  Ove l'opera pubblica o di pubblica utilità sia stata realizzata, l'espropriato può chiedere la restituzione della parte del bene che non sia stata utilizzata.

  La retrocessione parziale presuppone la realizzazione dell'opera e una previa determinazione dell'amministrazione espropriante sull'inservibilità della parte non utilizzata.

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  La giurisdizione amministrativa esclusiva in materia espropriativa ricomprende le occupazioni e trasformazioni immobiliari collegate, anche mediatamente, all'esercizio di una pubblica funzione, ma non le occupazioni di aree estranee alla dichiarazione di pubblica utilità, riconducibili a meri comportamenti di fatto.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  La richiesta di acquisizione sanante non radica la giurisdizione amministrativa quando l'occupazione della porzione immobiliare sia del tutto estranea alla procedura ablativa e non collegata all'esercizio di poteri amministrativi.

• art. 23, comma 4, d.P.R. 327/2001

  La ricorrente aveva invocato la violazione degli obblighi di trascrizione e voltura del decreto di esproprio; tale questione non è stata esaminata nel merito per il difetto di giurisdizione sulle domande proposte.

• art. 8 c.p.a.

  Il potere del giudice amministrativo di conoscere, senza efficacia di giudicato, questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti opera, secondo la sentenza, nelle sole ipotesi di giurisdizione amministrativa di legittimità e non consente di decidere l'eccezione di usucapione nell'ambito della controversia devoluta al giudice ordinario.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda dichiarata estranea alla giurisdizione amministrativa può essere riproposta davanti al giudice ordinario nel termine e secondo le modalità previste dalla disposizione.

Massime di principio

• La domanda di retrocessione totale prevista dall'art. 46 d.P.R. 327/2001, fondata sulla mancata realizzazione dell'opera pubblica dopo la conclusione della procedura espropriativa con decreto di esproprio, tutela un diritto soggettivo alla restituzione e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La retrocessione parziale ex art. 47 d.P.R. 327/2001 presuppone una previa formale determinazione dell'amministrazione espropriante che dichiari l'inservibilità della parte del bene non utilizzata; in mancanza di tale determinazione la domanda di restituzione è inammissibile.
• La giurisdizione amministrativa esclusiva sulle controversie espropriative richiede un collegamento, anche mediato, tra l'occupazione o trasformazione del bene e l'esercizio di una pubblica funzione. L'occupazione di aree mai comprese nella dichiarazione di pubblica utilità o nel decreto di esproprio costituisce mero comportamento illecito privatistico e spetta alla giurisdizione ordinaria.
• La controversia sul silenzio dell'amministrazione non può essere utilizzata per ottenere, in via sostanziale, la restituzione di beni e il risarcimento dei danni quando la pretesa dedotta appartenga alla giurisdizione ordinaria o presupponga l'esercizio di un potere amministrativo non ancora concretamente esercitato.

Come è indicizzato