Sentenza n. 222/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda un impianto fotovoltaico ammesso agli incentivi del secondo conto energia, nella misura di € 0,422/kWh. A seguito di un controllo, il GSE ha adottato il provvedimento del 19 gennaio 2022, disconoscendo tale tariffa e riconoscendo quella del quarto conto energia, pari a € 0,322/kWh, con decorrenza dall’entrata in esercizio dell’impianto. Il GSE ha motivato la decisione con la tardiva comunicazione di fine lavori, presentata dopo il termine del 31 dicembre 2010, e con la documentazione fotografica dalla quale risultava che, alla data della domanda, l’impianto non era completo, mancando il dispositivo di protezione d’interfaccia esterna. Con successivo provvedimento del 26 agosto 2022 il GSE ha richiesto la restituzione di € 116.027,16, oltre ad avere respinto l’istanza di autotutela. La beneficiaria, con appello incidentale, ha sostenuto che il provvedimento del 19 gennaio 2022 fosse un atto di annullamento in autotutela del precedente riconoscimento della tariffa, soggetto al termine ragionevole di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990, e che fossero stati violati il legittimo affidamento e l’obbligo di comparazione tra interesse pubblico e interesse privato. Ha inoltre dedotto che il GSE avesse riesaminato documenti già disponibili al momento dell’originaria concessione. Il GSE, con appello principale, ha contestato il capo della sentenza relativo alla prescrizione, sostenendo che il provvedimento del 19 gennaio 2022 avesse già interrotto la prescrizione decennale del diritto alla ripetizione degli incentivi, prefigurando la compensazione tra quanto percepito e quanto effettivamente dovuto; in subordine, ha richiamato l’avvio materiale della compensazione il 9 febbraio 2022.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello incidentale della beneficiaria e accolto l’appello principale del GSE. Quanto all’appello incidentale, ha escluso la natura di autotutela del provvedimento del 19 gennaio 2022: la distinzione tra autotutela e decadenza dipende, rispettivamente, dall’assenza o dalla presenza di una nuova attività di controllo fondata su elementi istruttori nuovi. Nel caso concreto, la mancata installazione del dispositivo di protezione d’interfaccia è emersa soltanto dal sopralluogo del 16 novembre 2018 e dal confronto tra le fotografie già caricate e quelle acquisite durante il controllo. Il provvedimento è quindi riconducibile all’esercizio del potere di verifica e alla decadenza dal beneficio, non all’annullamento d’ufficio del precedente riconoscimento; non si applicano pertanto il termine ragionevole dell’art. 21-nonies l. 241/1990, né le censure fondate su legittimo affidamento e omessa ponderazione comparativa. Quanto all’appello principale, il Collegio ha ritenuto interrotta la prescrizione decennale già con il provvedimento del 19 gennaio 2022, notificato in pari data. Ai sensi degli artt. 1219 e 2943, comma 3, c.c., l’atto di costituzione in mora non richiede formule solenni, ma soltanto uno scritto portato a conoscenza del debitore dal quale emerga chiaramente la volontà del creditore di ottenere il soddisfacimento del proprio diritto. La comunicazione del GSE, nella parte in cui preannunciava la compensazione tra quanto percepito e quanto effettivamente dovuto, integrava tali requisiti. È irrilevante che il successivo provvedimento del 26 agosto 2022 fosse stato anch’esso concepito con finalità interruttiva. In parziale riforma della sentenza di primo grado, il Consiglio di Stato ha quindi respinto integralmente anche il secondo ricorso per motivi aggiunti, eliminando il precedente annullamento parziale della richiesta di restituzione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1-septies d.l. 105/2010, convertito dalla l. 129/2010

  Prevede il termine del 31 dicembre 2010 quale presupposto per l’accesso ai benefici del secondo conto energia.

• d.m. 19 febbraio 2007

  Disciplina la tariffa incentivante del secondo conto energia, applicata originariamente all’impianto.

• d.m. 5 maggio 2011

  Disciplina la tariffa incentivante del quarto conto energia, riconosciuta dal GSE dopo la rideterminazione.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Costituisce la base normativa dei controlli del GSE sugli impianti incentivati; il provvedimento contestato è stato adottato all’esito di tale attività di verifica.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Ha introdotto la disciplina del termine ragionevole nell’ambito dei procedimenti di verifica e controllo del GSE, questione ritenuta non applicabile perché il provvedimento non aveva natura di autotutela.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine ragionevole per l’annullamento d’ufficio non si applica a un provvedimento di decadenza adottato all’esito di un nuovo controllo su elementi istruttori emersi successivamente.

• art. 1219 c.c.

  La costituzione in mora può risultare da qualsiasi scritto diretto al debitore, purché renda chiara la volontà del creditore di ottenere l’adempimento.

• art. 2943, comma 3, c.c.

  La prescrizione è interrotta da ogni atto idoneo a costituire in mora il debitore; il provvedimento del GSE del 19 gennaio 2022 possedeva tale efficacia.

Massime di principio

• La distinzione tra annullamento d’ufficio e decadenza da un beneficio pubblico dipende dal contenuto effettivo dell’attività amministrativa: ricorre autotutela quando l’amministrazione riesamina elementi già disponibili e posti a fondamento del precedente provvedimento favorevole; ricorre invece decadenza quando la perdita del beneficio è accertata all’esito di una nuova attività di controllo basata anche su elementi istruttori emersi successivamente.
• Il provvedimento con cui il Gestore verifica, sulla base di un sopralluogo e del confronto con la documentazione originaria, la mancanza dei requisiti per il mantenimento di incentivi energetici non costituisce annullamento d’ufficio del precedente riconoscimento, anche se l’irregolarità riguarda una situazione preesistente.
• Il termine ragionevole previsto per l’annullamento d’ufficio e le garanzie connesse alla tutela dell’affidamento non sono applicabili, in quanto tali, all’esercizio del potere di decadenza conseguente a un controllo amministrativo fondato su nuovi elementi istruttori.
• Ai fini dell’interruzione della prescrizione, l’atto di costituzione in mora non richiede formule sacramentali o specifici adempimenti formali diversi dalla forma scritta: è sufficiente che uno scritto portato a conoscenza del debitore manifesti chiaramente la volontà del creditore di ottenere il soddisfacimento del proprio diritto.
• Una comunicazione dell’amministrazione che preannunci la compensazione tra somme indebitamente percepite e somme successivamente dovute è idonea a interrompere la prescrizione del diritto alla ripetizione, se dal suo contenuto emerge la chiara pretesa restitutoria.

Come è indicizzato