Sentenza n. 2026/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR deducendo: l’inammissibilità e la tardività del ricorso originario, sostenendo che la disposizione delle Norme Tecniche Operative che vietava di realizzare l’ampliamento dell’allevamento sopravanzando verso il centro urbano fosse immediatamente lesiva e imponesse un onere di impugnazione immediata; l’acquiescenza del privato alla disposizione; l’erronea valutazione del TAR sulla distanza del capannone dal centro abitato e sull’adeguatezza della motivazione del diniego; la conformità dell’iter procedimentale e del dissenso espresso in conferenza di servizi all’art. 14-quater della l. 241/1990; l’erronea qualificazione della disposizione urbanistica come illegittima; la violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990, sostenendo che il contrasto con le Norme Tecniche avrebbe potuto essere superato mediante lo spostamento dell’ampliamento. L’Unione dei Comuni ha inoltre eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, assumendo che il privato avesse successivamente ottenuto l’autorizzazione e realizzato l’opera, nonché ha contestato la permanenza dell’interesse ai fini risarcitori.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. In via preliminare ha dichiarato inammissibile la censura con cui l’Unione dei Comuni aveva contestato, soltanto in memoria, il capo della sentenza relativo all’improcedibilità: tale critica avrebbe dovuto essere proposta con un autonomo motivo di appello. Ha poi respinto l’eccezione di improcedibilità, ritenendo sufficiente la dichiarazione dell’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., senza necessità di proporre contestualmente la domanda risarcitoria o di specificarne già tutti i presupposti. Nel merito, ha qualificato la disposizione delle Norme Tecniche come normativa e non immediatamente lesiva: essa non escludeva la potenzialità edificatoria, ma ne conformava le modalità e la direzione, sicché poteva essere impugnata unitamente all’atto applicativo. Non vi era stata acquiescenza, poiché la dichiarazione richiamata non proveniva dal privato e, comunque, era anteriore all’atto applicativo e al sorgere dell’interesse a ricorrere. Il diniego è stato ritenuto illegittimo per difetto di motivazione e di istruttoria: l’amministrazione si era limitata ad affermare che l’ampliamento sopravanzava verso il centro abitato, senza indicare analiticamente le distanze, misurazioni e ragioni tecniche, né confutare puntualmente la documentazione prodotta dal privato. Anche le condizioni per superare il dissenso in conferenza di servizi erano state formulate in modo generico e tautologico, senza indicare modifiche progettuali chiare e specifiche, soprattutto considerando la presenza di un ulteriore centro abitato. Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto infondata la censura sulla legittimità della disposizione urbanistica, condividendo il rilievo del TAR circa la sua indeterminatezza e l’eccesso di potere, poiché perseguiva finalità di tutela estranee ai profili propriamente urbanistici e introduceva distanze superiori a quelle regionali senza adeguata motivazione e senza essere adottata nella sede pianificatoria appropriata. È stata confermata anche la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, per la mancata corrispondenza tra i motivi ostativi comunicati e le ragioni poste a fondamento del diniego definitivo. Le spese del grado di appello sono state integralmente compensate per la complessità della questione fattuale.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  per procedere all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., è sufficiente la dichiarazione, resa nelle forme e nei limiti dell’art. 73 c.p.a, con cui la parte faccia presente il proprio interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto a fini risarcitori, senza necessità di specificare i presupposti dell’eventuale domanda di risarcimento né tanto meno di proporla nello stesso giudizio di impugnazione

  La dichiarazione dell’interesse a fini risarcitori è sufficiente per mantenere l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto, anche senza contestuale proposizione o completa specificazione della domanda risarcitoria.

• art. 73 c.p.a.

  La dichiarazione dell’interesse all’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori deve essere resa nelle forme e nei limiti previsti per le memorie processuali.

• art. 14-quater l. 241/1990

  Le condizioni per il superamento del dissenso espresso in conferenza di servizi devono essere chiare, specifiche e concretamente idonee a orientare il privato nelle modifiche progettuali necessarie.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il provvedimento finale non può fondarsi su ragioni sostanzialmente diverse da quelle indicate nella comunicazione dei motivi ostativi, soprattutto quando le osservazioni del privato avrebbero potuto incidere sull’esito.

• art. 7, comma 6, d.P.R. 160/2010

  Il provvedimento unico dello Sportello Unico deve recepire l’esito delle valutazioni delle amministrazioni competenti, restando queste ultime responsabili delle valutazioni tecnico-discrezionali espresse nel procedimento.

• art. 4.2.12, comma 16, delle Norme Tecniche Operative del Piano degli Interventi

  L’eventuale ampliamento dell’allevamento intensivo dovrà essere realizzato non sopravanzando verso il centro urbano in modo che non venga ulteriormente ridotta la distanza esistente fra l’allevamento e l’abitato

  La disposizione ha natura normativa e conformativa: non elimina la potenzialità edificatoria, ma disciplina la direzione dell’ampliamento. È impugnabile unitamente all’atto applicativo quando diviene concretamente lesiva.

• art. 3-bis l.r. Veneto n. 32/2013

  Il successivo provvedimento autorizzatorio risultava fondato su questa disposizione regionale; ciò non elimina l’interesse all’accertamento dell’illegittimità del precedente diniego ai fini risarcitori.

• art. 34, comma 3, c.p.a., come interpretato da Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 8/2022

  È sufficiente dichiarare l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori; non è necessario proporre nello stesso giudizio la domanda risarcitoria né specificarne compiutamente i presupposti.

Massime di principio

• Una disposizione urbanistica di natura normativa che non esclude in assoluto la potenzialità edificatoria, ma ne conforma le modalità di esercizio o la direzione, non è immediatamente lesiva e non deve essere impugnata autonomamente: la sua contestazione può essere proposta unitamente all’atto applicativo che incide concretamente sull’interesse del privato.
• Non sussiste acquiescenza a una disposizione urbanistica quando la dichiarazione valorizzata dall’amministrazione non proviene direttamente dall’interessato; in ogni caso, una dichiarazione anteriore all’adozione dell’atto applicativo non può integrare acquiescenza se, a quel momento, non era ancora sorto l’interesse concreto all’impugnazione.
• Il diniego edilizio fondato sull’incompatibilità dell’intervento con una prescrizione relativa alle distanze o alla posizione rispetto a un centro abitato è illegittimo per difetto di motivazione e istruttoria quando non indica analiticamente le distanze, le misurazioni e le ragioni tecniche del contrasto e non confuta puntualmente la documentazione prodotta dal richiedente.
• Nella conferenza di servizi, l’amministrazione che esprime dissenso deve indicare condizioni di superamento chiare, specifiche e concretamente verificabili; la formula generica secondo cui l’intervento deve essere modificato senza avanzare verso il centro urbano non consente al privato di individuare le modifiche necessarie.
• Una prescrizione comunale che introduca distanze maggiori rispetto alla disciplina regionale e persegua finalità di tutela estranee ai profili urbanistici propri deve essere adeguatamente motivata e adottata nella sede pianificatoria appropriata; in mancanza, può essere viziata da indeterminatezza ed eccesso di potere.
• Ai fini dell’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., è sufficiente che la parte dichiari, nelle forme processuali previste, di avere interesse all’accertamento per finalità risarcitorie, senza dover proporre contestualmente la domanda di risarcimento o specificarne tutti i presupposti.

Come è indicizzato