Sentenza n. 5491/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato i decreti ministeriali relativi al ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici negli anni 2015-2018, nonché gli atti presupposti e, con motivi aggiunti, il decreto regionale che individuava l'impresa e quantificava la quota dovuta. Ha dedotto, in sintesi, l'illegittima alterazione unilaterale dell'equilibrio economico dei contratti di fornitura in assenza di rinegoziazione; la natura retroattiva e sostanzialmente sanzionatoria del payback; la lesione del legittimo affidamento; violazioni della disciplina sulle procedure di evidenza pubblica e dei principi eurounitari; vizi relativi alla tardiva fissazione dei tetti regionali, alla certificazione dello sforamento e all'adozione delle linee guida; nonché l'illegittimità costituzionale della disciplina legislativa posta a fondamento del meccanismo. Con i motivi aggiunti ha riproposto le medesime censure contro il decreto dell'Assessorato regionale alla Salute che recepiva i dati contabili e determinava l'importo individuale del ripiano.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha richiamato, ai sensi dell'art. 74 c.p.a., la propria precedente sentenza n. 11550/2025, ritenendo infondate le censure. Il meccanismo del payback era conoscibile già dal 2015, prima delle gare e della stipulazione dei contratti, sia quanto alle percentuali di ripiano sia quanto al criterio di incidenza del fatturato del singolo fornitore. La successiva determinazione dei tetti regionali non ha introdotto un obbligo nuovo, poiché il tetto nazionale del 4,4% costituiva un parametro già noto e il successivo accordo del 2019 lo aveva applicato alle regioni. Non è stata quindi ravvisata violazione dell'irretroattività o del legittimo affidamento. Il payback opera inoltre sulla sfera patrimoniale complessiva dell'impresa e non modifica i contratti, i quantitativi forniti o il prezzo di gara; non altera pertanto le procedure di evidenza pubblica. È rimasta, inoltre, indimostrata un'eccessiva riduzione dei margini di utile. Le censure di illegittimità costituzionale sono state superate dal richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il meccanismo ragionevole, proporzionato e conforme alla riserva di legge, escludendo la violazione dell'affidamento e del principio di irretroattività. Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa: il provvedimento regionale si limita a recepire dati contabili e a compiere operazioni matematiche vincolate, dando luogo a un rapporto obbligatorio patrimoniale relativo a un diritto soggettivo, devoluto al giudice ordinario. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito in l. 125/2015

  «Il superamento del tetto di spesa a livello nazionale e regionale [...] è dichiarato con decreto del Ministro della salute [...]»; «L’eventuale superamento del tetto di spesa regionale [...] è posto a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici»

  La disposizione fonda il meccanismo del payback, individuando il tetto di spesa, le percentuali di ripiano a carico delle imprese, il criterio di incidenza del fatturato e la procedura di certificazione e recupero.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito in l. 125/2015

  «In deroga alle disposizioni di cui all'ultimo periodo del comma 9 [...] le regioni e le province autonome definiscono con proprio provvedimento [...] l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano»

  Prevede, per gli anni 2015-2018, la procedura regionale di individuazione delle aziende soggette al ripiano e demanda a un decreto ministeriale le linee guida propedeutiche.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di definire la controversia con sentenza in forma semplificata mediante richiamo a un precedente conforme, quando ne ricorrano i presupposti.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario quando il giudice amministrativo dichiara il difetto di giurisdizione.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito in l. 56/2023

  «è istituito [...] un fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l’anno 2023»; «riduzione al 48 per cento»

  Ha previsto il fondo destinato alle regioni e la riduzione della quota di payback, successivamente estesa dalla Corte costituzionale anche alle imprese che avevano instaurato controversie.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito in l. 118/2025

  «25% dell’importo originariamente richiesto»

  Ha ulteriormente ridotto la quota di payback per gli anni 2015-2018 e previsto effetti estintivi dell'obbligazione in caso di pagamento, ma il TAR rileva che nella fattispecie non risultava effettuato il pagamento.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  «nella parte in cui non estende a tutte le aziende fornitrici [...] la riduzione al 48 per cento»

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della limitazione della riduzione alle sole imprese che non avevano instaurato controversie o che intendevano abbandonarle.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  «ha escluso l’illegittimità costituzionale dell’art. 9ter DL 78/2015»

  Ha ritenuto il payback ragionevole e proporzionato, conforme alla riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e legittimo affidamento.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici, applicato agli anni 2015-2018, non è retroattivo quando la disciplina legislativa del 2015 rendeva già conoscibili l'esistenza del tetto di spesa, le percentuali di ripiano e il criterio di imputazione proporzionale al fatturato; gli atti successivi che ne rendono operativa l'applicazione non introducono un obbligo sostanzialmente nuovo.
• La successiva determinazione dei tetti regionali non viola il legittimo affidamento se il tetto nazionale del 4,4% era già previsto e costituiva un parametro conoscibile dagli operatori del settore, anche qualora la concreta quantificazione regionale sia intervenuta dopo la stipulazione dei contratti.
• Il payback incide ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori e non modifica i contratti di gara, i quantitativi forniti o il prezzo finale; perciò, in assenza di prova di un'eccessiva compressione dei margini di utile, non altera l'esito delle procedure di evidenza pubblica né l'equilibrio dei singoli contratti.
• Le controversie contro i provvedimenti regionali che individuano i fornitori e quantificano la quota di ripiano mediante recepimento di dati contabili e operazioni matematiche vincolate appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché riguardano un rapporto obbligatorio patrimoniale relativo a un diritto soggettivo.
• La dichiarazione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo consente la riassunzione della controversia davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato