Sentenza n. 4755/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il militare, immesso nel ruolo VFP4 nel dicembre 2016, era rimasto assente per motivi sanitari non dipendenti da causa di servizio per un periodo superiore a diciotto mesi. Dopo il proscioglimento dalla ferma per superamento del limite massimo di licenza straordinaria di convalescenza, l’amministrazione gli aveva richiesto la restituzione di euro 11.597,96, successivamente ingiunta con ordinanza e iscritta a ruolo mediante cartella di pagamento. L’appellante ha riproposto i motivi già dedotti in primo grado, sostenendo: il difetto di motivazione e di istruttoria dell’atto di recupero; la violazione dei principi di buona fede e legittimo affidamento; l’inapplicabilità dell’art. 2033 c.c.; l’irripetibilità delle somme retributive; l’erronea presupposizione, il travisamento e l’illogicità dell’azione amministrativa; l’inesigibilità del credito e la violazione del regio decreto n. 639/1910 e dell’art. 229 della legge n. 51/1998; l’omessa annotazione matricolare dei periodi di assenza; nonché la nullità o inesistenza della notificazione della cartella di pagamento. In appello ha inoltre dedotto che il Ministero non avrebbe provato l’esito negativo della causa di servizio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il recupero di somme stipendiali indebitamente corrisposte costituisca attività vincolata e doverosa, fondata sul dato oggettivo dell’indebita erogazione, senza necessità di una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, né di una nuova ponderazione con l’affidamento del percettore. La buona fede del dipendente può incidere sulle modalità di recupero, ma non esclude, di per sé, l’an della restituzione. Nel caso concreto l’amministrazione ha provato sia l’an sia il quantum dell’indebito mediante istruttoria analitica, dimostrando i pagamenti effettuati durante il periodo di assenza eccedente il limite consentito e l’assenza di una causa giustificativa. Il recupero era stato inoltre richiesto circa tredici mesi dopo l’ultima percezione indebita. Il Collegio ha ritenuto non necessaria la partecipazione procedimentale, poiché l’esito dell’attività amministrativa era vincolato, e sufficiente la motivazione relativa alla mancanza del diritto alle somme. Ha escluso che la disciplina dell’affidamento elaborata dalla Corte EDU impedisse il recupero, rilevando che nel caso concreto non ricorrevano elementi tali da rendere sproporzionata l’interferenza con l’affidamento. Ha confermato l’irrilevanza delle censure rivolte all’ordinanza-ingiunzione che avrebbero dovuto essere proposte contro il precedente provvedimento di proscioglimento, non impugnato. Ha escluso inoltre l’illegittimità per mancata annotazione matricolare, poiché la normativa impone la registrazione delle vicende sanitarie riconosciute dipendenti da causa di servizio, non di ogni assenza per patologia non dipendente da tale causa. Infine, ha ritenuto valida la notificazione dell’atto di recupero mediante servizio postale, ai sensi dell’art. 26 d.P.R. n. 602/1973, come modificato, e ha compensato le spese del grado per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• artt. 957, comma 1, lett. d), e 1503, comma 2, d.lgs. n. 66/2010

  Il superamento del limite massimo di licenza straordinaria di convalescenza legittima il proscioglimento dalla ferma del militare.

• art. 956, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 66/2010

  Disciplina il collocamento in congedo illimitato conseguente al proscioglimento dalla ferma.

• art. 2033 c.c.

  Chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltre diritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda.

  Al di fuori delle ipotesi speciali di irripetibilità, disciplina generale dell’indebito oggettivo; la buona fede incide sulla decorrenza di frutti e interessi, non esclude automaticamente la restituzione.

• art. 3 l. n. 241/1990

  L’atto di recupero deve chiarire le ragioni per cui il percipiente non ha diritto alle somme, ma non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale quando il recupero è vincolato.

• art. 2697 c.c.

  Spetta all’amministrazione provare l’avvenuto pagamento delle somme non dovute e l’assenza di una causa giustificativa; nel caso concreto tale onere è stato assolto.

• art. 1 del Protocollo n. 1 addizionale alla CEDU

  Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni.

  La tutela della proprietà e dell’affidamento legittimo non impedisce il recupero di prestazioni indebite quando l’interferenza non risulti sproporzionata; la buona fede può rilevare soprattutto quanto alle modalità di recupero.

• art. 1337 c.c.

  Costituisce la cornice generale della tutela della buona fede oggettiva e dell’affidamento legittimo anche rispetto alla spettanza di prestazioni indebite, da valutare alla luce della relazione tra le parti e delle circostanze concrete.

• art. 1023 d.lgs. n. 66/2010

  Individua gli elementi informativi da riportare nella documentazione matricolare del personale militare.

• art. 685, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 90/2010

  Tra le vicende sanitarie di interesse matricolare individua i provvedimenti di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e i relativi dati; non impone l’annotazione di ogni assenza per patologia non dipendente da causa di servizio.

• art. 26 d.P.R. n. 602/1973

  La notificazione degli avvisi e degli altri atti che per legge devono essere notificati al contribuente può eseguirsi a mezzo della posta.

  Consente la notificazione dell’atto di recupero mediante servizio postale.

• art. 12 d.lgs. n. 46/1999

  Richiamato quale disposizione modificativa dell’art. 26 d.P.R. n. 602/1973.

• art. 14 l. n. 890/1982

  Richiamato quale fondamento ulteriore della notificazione postale dell’atto.

Massime di principio

• Il recupero da parte di un’amministrazione di somme stipendiali indebitamente corrisposte costituisce, di regola, attività vincolata e doverosa, fondata sull’oggettiva indebita erogazione; non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale né una nuova ponderazione discrezionale con l’interesse del percettore.
• La buona fede del percettore e il legittimo affidamento nella spettanza delle somme non escludono automaticamente l’obbligo restitutorio previsto dalla disciplina generale dell’indebito oggettivo, ma possono incidere sulle modalità concrete del recupero, quali rateizzazione e proporzionalità dell’onere restitutorio.
• Per legittimare il recupero, l’amministrazione deve provare, ai sensi dell’art. 2697 c.c., sia l’an dell’indebito, mediante la dimostrazione dei pagamenti non dovuti e dell’assenza di una causa giustificativa, sia il quantum della pretesa; ove tale prova sia fornita con istruttoria analitica, il recupero è legittimo.
• Quando l’esito del procedimento di recupero è integralmente vincolato, non è necessaria una nuova partecipazione procedimentale se il contraddittorio non avrebbe potuto condurre a un diverso risultato; è sufficiente che l’atto esponga le ragioni per cui le somme non erano dovute.
• La documentazione matricolare del personale militare deve contenere i dati tassativamente individuati dalla normativa di settore; l’omessa annotazione di assenze per motivi sanitari non dipendenti da causa di servizio non determina illegittimità quando la normativa impone l’annotazione delle sole vicende sanitarie riconosciute dipendenti da causa di servizio.
• La notificazione dell’atto di recupero mediante servizio postale è legittima quando conforme all’art. 26 d.P.R. n. 602/1973 e alle disposizioni richiamate in materia di notificazione postale.

Come è indicizzato