Sentenza n. 1348/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale di archiviazione definitiva della SCIA relativa alla posa di cancelli in ferro e il presupposto parere negativo della Soprintendenza paesaggistica. Ha dedotto, in sintesi, la violazione degli artt. 41 e 97 Cost., degli artt. 1, 2, 3, 6, 10-bis, 17-bis e 19 della l. 241/1990, dell'art. 22 del d.P.R. 380/2001, dell'art. 146 del d.lgs. 42/2004 e del d.P.R. 31/2017, nonché sviamento, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza, sproporzione, violazione del giusto procedimento e carenza di motivazione. Con il primo motivo ha sostenuto che l'archiviazione comunale, intervenuta oltre il termine previsto per l'esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA, avrebbe richiesto l'attivazione dell'autotutela. Con il secondo motivo ha contestato la tardività e l'inefficacia del parere soprintendentizio, sostenendo che si fosse formato il silenzio-assenso ai sensi dell'art. 17-bis l. 241/1990 nell'ambito del procedimento paesaggistico semplificato, e ha lamentato l'insufficienza della motivazione paesaggistica del diniego. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, assumendo che le osservazioni presentate dopo il preavviso di diniego non fossero state adeguatamente esaminate. Nel corso del giudizio la ricorrente ha presentato due successive SCIA, l'ultima delle quali ha ottenuto l'autorizzazione paesaggistica, dichiarando quindi l'interesse all'accertamento dell'illegittimità degli atti soltanto ai fini di una futura azione risarcitoria.

La decisione

Il Collegio ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda di annullamento, poiché la SCIA originaria era stata superata da due successive SCIA e l'ultima aveva ottenuto il positivo assenso paesaggistico, sicché l'eventuale annullamento non avrebbe procurato alla ricorrente alcuna utilità. Ha esaminato la domanda di accertamento dell'illegittimità ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. e l'ha respinta. Il primo motivo è stato ritenuto inammissibile e comunque infondato: la SCIA, riguardando un immobile sottoposto a vincolo paesaggistico e mancando sia l'autorizzazione paesaggistica sia le condizioni di legittimità dello stato dei luoghi, non era mai divenuta efficace; pertanto il termine per l'esercizio dei poteri inibitori non aveva iniziato a decorrere e non era necessaria l'autotutela. Inoltre, l'ordinanza comunale n. 154/2023, non impugnata, aveva già sospeso o inibito i lavori per la rilevata carenza dello stato legittimo. Il secondo motivo è stato respinto: nell'ambito della disciplina speciale dell'art. 146 d.lgs. 42/2004, la violazione dei termini assegnati alla Soprintendenza non determina, di regola, un silenzio-assenso, ma un silenzio devolutivo. Per il procedimento paesaggistico semplificato di cui all'art. 11 d.P.R. 31/2017, il silenzio-assenso previsto dal comma 9 opera in relazione alla mancata espressione del parere nel caso di valutazione positiva della proposta comunale, non nel caso di valutazione negativa, nel quale trovano applicazione le scansioni del comma 7, compreso il preavviso e il successivo provvedimento motivato di diniego. Il parere, inoltre, non era privo di motivazione, poiché richiamava sia l'abusività dello stato dei luoghi sia la trasformazione dell'area agricola in area cortilizia antropizzata. In ogni caso, le contestazioni sul parere sarebbero state irrilevanti, poiché l'archiviazione comunale si fondava anche autonomamente sulla carenza delle condizioni di legittimità dello stato dei luoghi. Il terzo motivo è stato respinto: l'art. 10-bis l. 241/1990 non impone una confutazione analitica di ogni osservazione, essendo sufficiente una motivazione complessivamente esaustiva e logicamente coerente. Il parere negativo dava conto sia del preavviso sia delle osservazioni e spiegava perché la documentazione prodotta non fosse idonea a superare i motivi ostativi. Spese compensate; nulla per le spese nei confronti del Ministero, non costituito.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto se sussiste l'interesse ai fini risarcitori.

  Consente al giudice, quando l'annullamento non è più utile ma il ricorrente dichiara un interesse risarcitorio, di esaminare l'illegittimità dell'atto; nel caso concreto tale domanda è stata respinta.

• art. 19 l. 241/1990

  Il termine per l'esercizio dei poteri inibitori e conformativi sulla SCIA edilizia non decorre finché non sono disponibili gli atti di assenso necessari e la SCIA non è divenuta efficace.

• art. 22, comma 6, d.P.R. 380/2001

  È richiamato, insieme all'art. 23 del d.P.R. 380/2001, per affermare che la SCIA relativa a interventi su immobili vincolati è subordinata alla necessaria autorizzazione paesaggistica.

• art. 23, commi 1, 3 e 4, d.P.R. 380/2001

  La disciplina della SCIA edilizia impone, in presenza di vincoli paesaggistici, la disponibilità degli atti di assenso; in mancanza, la SCIA non produce effetti e il termine per i poteri comunali decorre dal rilascio dell'atto di assenso o dall'esito della conferenza di servizi.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La disciplina speciale dell'autorizzazione paesaggistica esclude che il mero decorso del termine per il parere della Soprintendenza determini automaticamente un silenzio-assenso, configurando invece un silenzio devolutivo.

• art. 11 d.P.R. 31/2017

  Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata, il silenzio-assenso previsto dal comma 9 opera in caso di mancata espressione del parere vincolante nella sequenza di cui al comma 5; non opera nella diversa ipotesi di valutazione negativa della proposta comunale, disciplinata dal comma 7.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Non è applicabile, secondo il giudice, per sostenere la formazione del silenzio-assenso nella specifica ipotesi di valutazione negativa della proposta di accoglimento da parte della Soprintendenza.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza

  L'amministrazione deve considerare le osservazioni del privato e darne conto in modo sufficiente nella motivazione complessiva, ma non è tenuta a una confutazione formale e analitica di ogni singola osservazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non era necessario attivare l'annullamento d'ufficio, poiché la SCIA non era mai divenuta efficace e il termine per i poteri ordinari non aveva iniziato a decorrere.

Massime di principio

• Per gli interventi edilizi soggetti a SCIA su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, la SCIA priva della necessaria autorizzazione paesaggistica non diviene efficace; conseguentemente, il termine per l'esercizio dei poteri comunali inibitori e conformativi non decorre fino alla disponibilità dell'atto di assenso necessario.
• La mancata osservanza dei termini assegnati alla Soprintendenza nell'ambito del procedimento ordinario di autorizzazione paesaggistica non determina automaticamente un silenzio-assenso, poiché la disciplina dell'art. 146 d.lgs. 42/2004 ha natura speciale e il silenzio può assumere natura devolutiva.
• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata, il silenzio-assenso previsto dall'art. 11, comma 9, d.P.R. 31/2017 opera con riferimento alla mancata espressione del parere nella sequenza procedimentale di cui al comma 5; non si applica quando la Soprintendenza abbia formulato una valutazione negativa della proposta comunale, ipotesi disciplinata dall'art. 11, comma 7.
• Quando l'annullamento dell'atto impugnato non è più utile perché l'atto è stato superato da successivi titoli o provvedimenti favorevoli, l'azione di annullamento diviene improcedibile; l'accertamento dell'illegittimità ai fini risarcitori può essere esaminato solo se il ricorrente dimostra un interesse concreto, ma la domanda deve essere respinta se gli atti risultano legittimi.
• L'art. 10-bis l. 241/1990 impone all'amministrazione di tenere conto delle osservazioni del privato nella motivazione finale, ma non richiede una confutazione analitica di ciascun argomento, essendo sufficiente una motivazione complessivamente esaustiva e logicamente coerente.

Come è indicizzato